Os princípios da organização e do funcionamento da Administração Pública e os Princípios Fundamentais da Atividade Administrativa - Dânia Marques nº 66413

Os princípios da organização e do funcionamento da Administração Pública resultam de dois grandes objetivos: o da prossecução do interesse público e o da proteção das posições jurídicas subjetivas dos particulares. Estes vêm regulados no artigo 267.º, n.1 e 2 da CRP, sendo que se dividem em cinco princípios constitucionais:

1)    Princípio da desburocratização

2)    Princípio da aproximação dos serviços às populações

3)    Princípio da participação dos interessados na gestão da Administração Pública

4)    Princípio da descentralização

5)    Princípio da desconcentração

 

O princípio da desburocratização vem referido no artigo 267.º, n.1 da CRP e no artigo 10.º do CPA e dele consta que a Administração Pública deve ser organizada e deve funcionar em termos de eficiência e de facilitação da vida aos particulares. Este mesmo princípio impõe ao legislador, bem como à própria Administração que esta se renove nas suas estruturas e nos seus métodos de funcionamento, para conseguir alcançar tal objetivo. Além disto, importa acrescentar que este princípio se encontra intimamente ligado ao princípio da prossecução do interesse público e com o princípio do respeito pelas posições jurídicas subjetivas dos particulares. Como exemplo de concretização legislativa dispomos o artigo 57.º do CPA, que estabelece um dever de celebridade administrativa, que inclui o dever de recusar e evitar formalidades dilatórias.

O princípio da aproximação dos serviços às populações está consagrado no artigo 267.º da CRP e no artigo 10.º do CPA, e expõe que a Administração Pública deve ser estruturada de tal forma que os seus serviços se localizem o mais próximo possível dos particulares, através de pessoas coletivas, órgãos e serviços administrativos, e implica, ainda, a possibilidade de participação dos particulares na formação das decisões que lhes dizem respeito. 

Segue-se-nos deste modo, o princípio da participação dos interessados na gestão da Administração Pública.  Segundo este, os particulares não devem apenas intervir na Administração através da eleição dos respetivos órgãos, mas devem também intervir no próprio funcionamento quotidiano da Administração Pública, podendo participar na tomada das decisões administrativas. 

Assim, este princípio abarca dois subprincípios: 

o   O princípio da colaboração da Administração com os particulares, regulado pelo artigo 7.º do CPA, e que concebe uma generalização daquilo que já decore do artigo 268.º, n.1 e 3 da CRP. Este subprincípio pode repartir-se num dever administrativo de apoio das iniciativas dos particulares, num dever de esclarecimento dos particulares pela Administração Pública, no princípio do arquivo aberto, que corresponde ao direito de acesso aos arquivos e registos administrativos e no direito dos particulares à informação pela Administração Pública sobre o andamento dos procedimentos em que estejam diretamente interessados, bem como o de conhecer as resoluções definitivas que sobre eles forem tomadas; 

o   O princípio da garantia dos vários direitos de participação dos particulares na atividade administrativa, exposto no artigo 8.º do CPA e 265.º, n.5 da CRP. 

O princípio da descentralização, que decorre do artigo 267.º, n.2 da CRP, explicita que é desejável que as atribuições não essenciais do Estado vão sendo cada vez em maior número transferidas para os municípios, impedindo assim, a centralização, ou seja, que tal exercício caiba apenas ao Estado-administração. 

A descentralização pode ser: 

o   Territorial - aquando da existência de pessoas de base territorial e não territorial;

o   Institucional - existência de pessoas coletivas de substrato patrimonial (ex.: institutos públicos) ou associativa (ex.: universidades públicas);

o   De primeiro ou segundo grau: a de primeiro grau resulta da constituição ou da lei; a de segundo grau resulta de um ato de administração habilitado por lei.

A descentralização tem como vantagens a maior eficiência, democraticidade e especialização, bem como a limitação do poder público e a facilitação dos interessados na gestão da administração. Como desvantagens destacamos o alargamento de servidores públicos, alguns deles sem qualificações técnicas. 

O princípio da subsidiariedade vem associado ao exposto supra, já que segundo este deverá assegurar-se que as competências administrativas sejam exercidas pelo nível de administração melhor colocado para o fazer com maior eficácia e proximidade em relação aos particulares. 

O princípio da desconcentração, evidenciado no artigo 267.º, n.2 da CRP, exige que as competências para a prossecução das atribuições de uma pessoa coletiva sejam repartidas por diversos órgãos. Não nos diz, no entanto, se essa desconcentração se deve fazer sob a forma de desconcentração legal (a hierarquia administrativa: artigo 199º, d) e 271º, n.2 e 3 da CRP) ou sob a forma de delegação de poderes (artigo 11º, n.2 da CRP). 

A desconcentração pode ser: horizontal ou vertical, consoante se coloque um órgão em supremacia dos demais ou não; absoluta ou relativa, se ocorre num órgão com competência independente ou dependente; originária ou derivada, se decorre de forma imediata da lei ou se de um ato de administração por ela habilitado. 

As vantagens da desconcentração vão de encontro com as da descentralização. Quanto às desvantagens, podemos invocar os riscos de multiplicação de centros decisórios, por vezes sem adequada preparação. 

O princípio da unidade da ação administrativa desponta-se-nos como uma forma de atenuar as desvantagens dos princípios da descentralização e desconcentração, uma vez que permite uma maior igualdade da atuação administrativa, não permitindo a perda da unidade do Estado por via da pulverização de centros de decisão, por vezes, dissentidos dentro da administração. 

 

É dever do legislador ordinário executar, no quadro de um adequado programa de Reforma Administrativa, as diretrizes constitucionais que emanam de tais princípios (cfr. Freitas do Amaral).

 

Em relação aos princípios fundamentais da atividade administrativa destacamos: 

            O princípio da legalidade, considerado no artigo 266.º, n.2 da CRP e no artigo 3.º do CPA, exprime a subordinação jurídica da administração. Assim, temos a preferência de lei aquando de um caso de conflito, e reserva de lei, em que se exige que a atuação administrativa tenha fundamento numa norma jurídica.

O princípio da prossecução do interesse público, evidenciado no artigo 266.º, n.1 da CRP, limita a livre decisão administrativa. O interesse público aparece-nos como o interesse de uma determinada comunidade, o bem comum (cfr. Freitas do Amaral). Jean Rivero explica ainda o interesse público como a esfera das necessidades a que a iniciativa privada não pode responder e que são vitais para a comunidade na sua totalidade e para cada um dos seus membros. 

Apercebemo-nos então que não cabe à administração qualquer papel na escolha dos interesses públicos a prosseguir, já que esta tem uma função secundária no Estado, estando subordinada ao princípio da legalidade, e só podendo, por isso prosseguir interesses públicos especificamente definidos por lei. 

O princípio do respeito pelos direitos e interesses legalmente protegidos dos cidadãos (artigo 266.º, n.1, da CRP, e 4.º do CPA) retrata a essência do Direito Administrativo, que se carateriza pela necessidade permanente de conciliar as exigências do interesse público com as garantias dos particulares 

Este princípio detém especial relevância ao nível da imparcialidade e da proporcionalidade.

 

Surge-nos então o princípio da imparcialidade (artigo 6.º e 44.º a 51.º do CPA e artigo 266.º, n.2 e 272.º da CRP) como forma de assegurar que todas as atuações da administração tenham em conta os interesses públicos e privados, bem como forma de evitar que a prossecução de um interesse público se confunda com quaisquer interesses privados com que a atividade administrativa se possa envolver. 

O princípio da proporcionalidade (artigo 266.º, n.2 da CRP, e 5.º, n.2 do CPA), por outro lado, obriga a Administração Pública a provocar com a sua decisão a menor lesão de interesses privados compatível com a prossecução do interesse público em causa. 

Este princípio desdobra-se em três dimensões: a adequação (a medida tomada deve ser causalmente ajustada ao fim que se propõe atingir), a necessidade (a medida deve ser aquela que lese em menor medida os direitos e interesses dos particulares) e a razoabilidade (proíbe que os custos da atuação administrativa escolhida como meio de prosseguir um determinado fim sejam manifestamente superiores aos benefícios que sejam de esperar da sua utilização). 

O princípio da boa fé, expresso no artigo 266.º, n.1, da CRP, no artigo 6.º do CPA, e aditado pelo DL n.º 6/96, de 31 de Janeiro, explana que o respeito pela boa fé realiza-se através da ponderação dos “valores fundamentais do direito, relevantes em face das situações consideradas”, concedendo-se especial importância à “confiança suscitada na contraparte pela atuação em causa” - artigo 6.º - A, n.2 do CPA. Em suma, a Administração Pública não deve atraiçoar a confiança que os particulares interessados puseram num certo comportamento seu e não deve também iniciar o procedimento legislativo previsto para alcançar um certo objetivo com o propósito de atingir um objetivo diverso, ainda de que interesse público. 

O princípio da igualdade (artigo 266.º, n.2 e 13.º da CRP, e 5.º do CPA) obriga a Administração Pública a tratar igualmente os cidadãos que se encontrem em situações objetivamente idênticas e desigualmente aqueles cuja situação for objetivamente diversa. 

O princípio da justiça (artigo 266.º, n.2, da CRP, e 6.º do CPA) é um “princípio de princípios” (cfr. Freitas do Amaral), o que faz com que a sua relevância como limite da margem de livre decisão administrativa seja diminuta. 

Bibliografia:

• Freitas do Amaral, D. (2006). Curso de Direito Administrativo - Volume I. Coimbra. Edições Almedina, SA. pp. 907-911
• Freitas do Amaral, D. (2011). Curso de Direito Administrativo - Volume II. Coimbra. Edições Almedina, SA. pp. 43-45, 49-152
• Rebelo de Sousa, M.; Salgado de Matos, A. Direito Administrativo Geral, Introdução e princípios fundamentais - Tomo I. Lisboa. Dom Quixote. pp. 129-222
• Caupers, J. Introdução ao Direito Administrativo. Lisboa. Âncora Editora. pp. 101-102, 107-109
• Tavares, J. (2007). Administração Pública e Direito Administrativo. Coimbra. Edições Almedina SA. pp. 83-84
• Gouveia Andrade, M.P. (2009). Prática de Direito Administrativo - Questões Teóricas e Hipóteses Resolvidas. Lisboa. Quid Iuris? - Sociedade Editora LD.ª. pp. 17-27