Regulamento e Ato Administrativo e as suas diferenças - Mª Inês Costa Pinto, nº 66426

 

Regulamento e o Ato administrativo e suas diferenças

Para atingirem o seu fim, as entidades integrantes da Administração Pública exercem o poder administrativo de maneiras juridicamente diversas, existindo, então, quatro modos diferentes de exercício do poder administrativo: regulamento administrativo, ato administrativo, contrato administrativo e operações materiais.

Neste post irão ser analisados os dois primeiros modos referidos, sendo posteriormente feita uma distinção entre ambos.

 

REGULAMENTO ADMINISTRATIVO

Na definição dada pelo Professor Freitas do Amaral, os regulamentos administrativos consistem em” normas jurídicas emanadas no exercício do poder administrativo por um orgão da Administração ou por outra entidade pública ou privada para tal habilitada por lei”. São regulações gerais e abstratas de situações da vida real (art.135º CPA).

Os regulamentos, enquanto produto da atividade da Administração, são indispensáveis para o funcionamento do Estado moderno, quer pelo facto de permitirem que o parlamento se exonere de tarefas que considera incómodas ou para o qual não está inteiramente qualificado, quer pelo facto de permitir uma adaptação rápida das normas a uma multiplicidade de situações especificas da vida. Mais, permite também a consideração de diferentes realidades regionais, locais, corporativas ou setoriais, nos casos das entidades autónomas e independentes.

Segundo o Professor Freitas do Amaral, o regulamento administrativo tem três elementos essenciais:

1.      Elemento de natureza material: o regulamento consiste em normas jurídicas, ou seja, é uma regra de conduta social, dada a sua generalidade, por se aplicar a uma pluralidade de destinatários, e abstração, por se aplicar a uma ou mais situações previstas na previsão normativa. Por ser abstrato, o regulamento numa aplicação, aplicando-se sempre que se verificarem as situações especificas nele previstas.

2.    Elemento de natureza orgânico-formal: o regulamento é emitido por um órgão de uma pessoa coletiva pública que integra a Administração e, por vezes, por pessoas coletivas públicas que não integram a Administração Pública e por entidades de direito privado, tendo sempre que ter uma lei habilitante, nos termos do art.135º/1 CPA.

3.      Elemento de natureza funcional: o regulamento administrativo é emanado no exercício do poder administrativo, aspeto relevante sobretudo nos casos em que o órgão em questão não é exclusivamente administrativo, como o Governo e as Assembleias legislativas das Regiões Autónomas, em que se tiverem atuado enquanto órgãos legislativos, já não há regulamento, mas sim um ato legislativo.

Os regulamentos podem ser apreciados tendo em conta quatro critérios:

a)      Quanto á sua relação com a lei: o regulamento pode ser complementar ou de execução, e independente ou autónomo;

b)     Quanto ao objeto: o regulamento pode ser de organização, funcionamento ou de polícia;

c)      Quanto ao âmbito da sua aplicação: o regulamento pode ser geral, local ou institucional;

d)     Quanto à projeção da sua eficácia: o regulamento pode ser interno ou externo

 

ATO ADMINISTRATIVO

Para o professor Freitas do Amaral o ato Administrativo é “o ato jurídico unilateral praticado, no exercício do poder administrativo, por um órgão da administração ou por outra entidade pública ou privada para tal habilitada por lei, e que traduz a decisão de um caso considerado pela Administração, visando produzir efeitos jurídicos numa situação individual e concreta”., tendo, portanto, como elementos: ato jurídico, ato unilateral, ato praticado no exercício do poder administrativo, ato e um órgão administrativo, ato decisório e ato que versa sobre uma situação individual e concreta, consagrado no art.148º CPA.

Quanto á natureza jurídica do ato administrativo existe alguma divergência doutrinária. Assim, para alguns autores, o ato administrativo tem caráter de negócio jurídico, enquanto para outros, o ato jurídico tem natureza de sentença judicial, e para outros, como para o professor Freitas do Amaral, o ato administrativo tem sim uma natureza própria.

Segundo o Professor Freitas do Amaral, os atos administrativos têm quatro elementos essenciais que compõem a sua estrutura:

1.      Elementos subjetivos: é necessário que exista uma relação entre dois sujeitos, sejam eles a Administração e um privado ou dois entes públicos.

2.      Elementos formais: todos os atos administrativos têm, obrigatoriamente, que ter uma forma, ou seja, seja ela escrita ou oral;

3.      Elementos objetivos: além de sujeitos e de forma, os atos administrativos têm que ter conteúdo e um objeto;

4.      Elementos funcionais: o ato administrativo tem de ter uma causa, um fim;

Relativamente às espécies de atos administrativos, o Professor Freitas do Amaral defende que estes se dividem em dois grandes grupos: os atos primários, “aqueles que versam pela primeira vez sobre uma determinada situação da vida”, e os atos secundários, “aqueles que versam sobre um ato primário anteriormente praticado”:

 

Atos primários:

Þ    Atos impositivos: impõem que alguém adote determinada conduta ou colocam o seu destinatário numa situação de sujeição a um ou mais efeitos jurídicos. Integram os atos impositivos - atos de comando, atos punitivos, atos ablativos e os juízos;

Þ    Atos permissivos: permitem a alguém a ação ou omissão de determinado comportamento que de outro modo lhe estaria vedado. Integram os atos permissivos – autorização, licença, concessão, delegação, admissão e subvenção.

Atos secundários:

Þ    Atos integrativos: complementam atos administrativos anteriores. Integram os atos integrativos – aprovação, visto, ato confirmativo e ratificação-confirmativa;

Þ    Atos saneadores: atos transformadores de um determinado ato anulável em ato válido e/ou insuscetível de impugnação contenciosa;

Þ    Atos desintegrativos: reportam-se a atos cujo conteúdo é contrário ao de um ato anteriormente praticado.

Temos ainda a categoria dos Atos Instrumentais, que se traduzem em pronúncias administrativas que não envolvem uma decisão de autoridade, sendo auxiliares de atos administrativos decisórios. Aqui a doutrina destaca duas modalidades principais: as simples declarações e os atos opinativos.

 

Tendo presente os conceitos de Regulamento e de Ato Administrativo seguir a seguinte questão: COMO SE DISTINGUEM?

Para o Professor Freitas do Amaral, a distinção entre regulamento e ato administrativo reconduz-se á distinção entre norma jurídica e ato jurídico. Tanto o regulamento como o ato administrativo são “comandos jurídicos unilaterais emitidos por um órgão competente no exercício de um poder público de autoridade”. Assim, o que difere entre eles é essencialmente o facto de que o regulamento, enquanto norma jurídica que é, é uma regra geral e abstrata, contrariamente ao ato, que é uma decisão individual e concreta, enquanto ato jurídico que é.

Na norma jurídica (portanto, regulamento), não há individualização de pessoas, definindo os seus destinatários por meio de conceitos ou categorias universais, daí a sua generalidade; e é abstrata, definindo as situações de vida a que se aplica também por conceitos ou categorias universais. Isto significa que o regulamento não se esgota numa só aplicação, aplicando-se sempre que se verificarem as situações previstas para a sua aplicação.

Já o ato administrativo é individual, reportando-se a uma pessoa ou a algumas pessoas especificas; e regula uma situação da vida bem caracterizada, daí ser concreto. Aplica-se a uma situação concreta e apenas para aqueles destinatários em questão.

Assim, como podemos ver, a distinção entre regulamento e ato administrativo é bastante simples. No entanto, existem casos excecionais em que essa distinção se complica, tais como casos de comando relativo a um órgão, casos de comando relativo a um grupo de pessoas determinadas ou determináveis, e casos de comando geral dirigido a uma pluralidade indeterminada de pessoas, mas que tem aplicação imediata numa situação única.

 

Esta distinção é relevante nas seguintes situações:

Interpretação e integração: o regulamento é interpretado de harmonia com as regras próprias da interpretação e integração das normas jurídicas; o ato administrativo segue as regras próprias da interpretação e integração do ato administrativo;

Vícios e formas de invalidade: o paradigma aplicável ao regulamento é o das leis, o aplicado ao ato é o do negócio jurídico;

Impugnação contenciosa: os regulamentos podem ser considerados ilegais em quaisquer tribunais, ao contrário do ato, que, exceto nos casos de nulidade, que pode ser conhecida por qualquer autoridade, apenas pode ser declarado nulo ou anulado por tribunais administrativos ou órgãos competentes para a anulação administrativa. Os termos de impugnação contenciosa do regulamento e do ato administrativo são diferentes, quanto á legitimidade, aos prazos, entre outros.

Trabalho realizado por: Mª Inês Costa Pinto

TB Sub 13, 2022/2023