As pessoas coletivas e os órgãos: Margarida Simões 66332
AS PESSOAS COLETIVAS E OS ÓRGÃOS
Esta exposição, feita no âmbito da cadeira de Direito Administrativo, versa sobre diferentes tipos de sujeitos públicos no Direito Administrativo, mais especificamente, as pessoas coletivas e os órgãos.
PESSOAS COLETIVAS
1.1. Considerações introdutórias e noção
Primeiramente, importa distinguir entre pessoas coletivas públicas e pessoas coletivas privadas. Previamente à adoção destes conceitos pela Constituição da Républica Portuguesa de 1976 e pelo Código Civil de 1966, era utilizada a distinção entre pessoas colectivas de direito privado e pessoas colectivas de direito público, terminologia da autoria do Professor MANUEL DE ANDRADE. O Professor DIOGO FREITAS DO AMARAL aponta a desatualização desta conceção, já que hoje em dia compreendemos a dualidade de atuação: por vezes, pessoas coletivas públicas atuam segundo o direito privado e, simultaneamente, as pessoas coletivas privadas de interesse público agem na égide do direito público. Para compreender esta distinção, o Professor DIOGO FREITAS DO AMARAL propôs o seguinte critério: face à criação, ao fim e à capacidade jurídica. Neste âmbito o professor adota a seguinte definição de pessoas colectivas públicas: “as pessoas colectivas públicas criadas por iniciativa pública, para assegurar a prossecução necessária de interesses públicos, e por isso dotadas em nome próprio de poderes e deveres públicos.” Relativamente a esta noção, analisemos os seguintes pontos:
“criadas por iniciativa pública”: dito critério demonstra a exigência de criação por parte de uma decisão pública, regida pelo direito público, ou seja, não podem surgir por iniciativa privada. Anteriormente, a doutrina portuguesa (nomeadamente o Professor MARCELLO CAETANO) apontava também como exigência a criação por lei. Porém, atualmente existem leis que permitem a criação de pessoas coletivas públicas por decreto-lei.
“assegurar a prossecução necessária de interesses públicos”: este critério não implica que as pessoas coletivas privadas não prossigam os interesses públicos. Todavia, note-se que estas podem abandonar ditos interesses para prosseguir interesses particulares, enquanto as pessoas coletivas públicas estão vinculadas a assegurar essa prossecução necessária, existindo essencialmente para esse objetivo.
“titulares, em nome próprio, de poderes e deveres públicos”: as pessoas coletivas privadas ao exercer os poderes e/ou deveres públicos fazem-no em nome da Administração Pública, ao invés das pessoas coletivas públicas que o podem fazer em nome próprio
Já os Professores MARCELO REBELO SOUSA e ANDRÉ SALGADO MATOS apresentam uma noção distinta: “Uma pessoa colectiva pública é aquela que prossegue o interesse público de forma imediata, necessária e originária.”
1.2. Espécies e regime jurídico
O artigo 2 n 4 do Código de Procedimento Administrativo tipifica taxativamente como pessoas coletivas públicas: o estado, os institutos públicos, as empresas públicas na modalidade de entidades públicas empresariais, as associações públicas, as entidades administrativas independentes, as autarquias locais e as regiões autónomas.
O Professor DIOGO FREITAS DO AMARAL distingue 3 categorias: pessoas colectivas de população e território ou de tipo territorial (ou seja. o Estado, as regiões autónomas e as autarquias locais); pessoas colectivas de tipo institucional (como as empresas públicas qualificadas como entidades públicas empresariais e entidades administrativas independentes); pessoas colectivas de tipo associativo (as associações públicas).
Os Professores MARCELO REBELO DE SOUSA e ANDRÉ SALGADO DE MATOS apresentam as seguintes distinções para agrupar as pessoas coletivas públicas:
Pessoas colectivas de fins lucrativos e pessoas colectivas de fins não lucrativos;
Pessoas colectivas autónomas (prosseguem fins próprios) e pessoas coletivas heterónomas (prosseguem fins de outras pessoas coletivas);
Pessoas colectivas de fins genéricos (prosseguem interesses públicos relativos às populações onde se integram) e pessoas colectivas de fins específicos (prosseguem interesses públicos que respeitem a um determinado âmbito material e que estejam identificados na lei);
Pessoas colectivas de fins altruísticos (atribuições dissociam-se dos interesses associados ao elemento pessoal do seu substrato) e pessoas colectivas de fins egoístas (atribuições coincidentes com interesses associados ao elemento pessoal do seu substrato. A palavra egoísta não simboliza aqui um sentido pejorativo mas sim a necessidade de demonstrar um âmbito mais específico, como as atuações das autarquias locais).
Em relação ao regime jurídico, este não é igual para todas as pessoas coletivas públicas: depende da legislação aplicável. Apesar dos aspectos predominantes gerais, é imprescindível analisar o que a lei consagra sobre cada uma para compreender o seu funcionamento.
ÓRGÃOS
2.1. Noção e natureza
As pessoas coletivas públicas (tal como as privadas) são regidas por órgãos, agindo necessariamente através de pessoas físicas.
A respeito da sua natureza, consideremos 2 concepções doutrinárias:
A concepção defendida pelo Professor MARCELLO CAETANO considera que os órgãos não são instituições, mas sim indivíduos. Aqui, há uma distinção clara entre o órgão e o titular do órgão. O órgão é onde se concentram os poderes funcionais e o titular do órgão é o indivíduo que exerce esses poderes em nome da pessoa coletiva;
A concepção defendida pelos Professores AFONSO QUEIRÓ e MARQUES GUEDES apresenta os órgãos como indivíduos e não instituições. Ao contrário da concepção primeiramente mencionada, é defendido que os poderes funcionais são apelidados de competências e o órgão é o indivíduo que as exerce. Para justificar esta teoria, atenta-se à definição de órgão como um indivíduo pois só os indivíduos podem manifestar a sua vontade e optar perante determinada decisão em detrimento da outra.
Para o Professor DIOGO FREITAS DO AMARAL ambas as concepções são consideradas corretas e a sua escolha depende da perspectiva necessária para a análise do que se pretende apurar Posto isto, o Professor distingue três perspectivas possíveis: da organização administrativa, da atividade administrativa e das garantias dos particulares.
2.2. Elementos e classificação
Face aos elementos dos órgãos administrativos, apontam-se três: o titular, a competência e o cargo. O titular é a pessoa física que age em nome da pessoa coletiva, não havendo qualquer confusão entre órgão e titular (os Professores MARCELO REBELO DE SOUSA e ANDRÉ SALGADO DE MATOS encontram justificação para esta ideia no artigo 22 da Constituição da República Portuguesa). A competência é o conjunto de poderes funcionais de que o órgão é titular e o cargo é o estatuto do titular do órgão, ou seja, o complexo de situações jurídicas que a pessoa física titular do órgão é portadora devido a essa titularidade.
No âmbito das classificações dos órgãos, o professor DIOGO FREITAS DO AMARAL adota as seguintes:
Órgão singular ou colegial: é singular quando apresenta apenas um titular e colegial quando é composto por dois ou mais titulares (artigo 20 n 2 do Código de Procedimento Administrativo);
Órgão central ou local: é central quando é titular de competências face todo o território nacional e local quando a competência é delimitada por uma parcela do território nacional;
Órgão primário, secundário ou vicário: é primário quando dispõe de competência própria, secundário quando a competência disposta é delegada e vicário quando a sua competência só é exercida por substituição a outro órgão;
Órgão representativo e não representativo: ou seja, quando apresenta titulares livremente designados por eleição ou não;
Órgão ativo, consultivo e de controlo: é ativo quando lhe compete tomar decisões e as executar, consultivo quando serve para consulta do órgão ativo e de controlo é aquele cuja função é fiscalizar a atividade de outros órgãos;
Órgão decisório ou executivo: um órgão ativo pode ser decisório quando a competência é tomar decisões e executivo quando a competência é executar decisões;
Órgão permanente ou temporário: o permanente, segundo a lei, têm duração indefinida e temporário é o órgão a qual é atribuído um período para atuar (classificação também consagrada no artigo 20 n 2 do Código Procedimento Administrativo);
Órgão simples e complexo: num órgão simples os titulares só podem atuar coletivamente quando reunidos em conselho (quando são colegiais, os órgãos singulares são sempre simples). Num órgão complexo os titulares exercem competências próprias a título individual.
2.3. Atribuições e competência
As atribuições são os interesses ou fins que a lei encarrega as pessoas coletivas públicas de prosseguir. Já a competência significa o conjunto de poderes funcionais destinados a prosseguir ditas atribuições. Na generalidade, as atribuições surgem associadas à pessoa coletiva pública em si, enquanto que a competência é incumbida diferentemente a cada órgão da pessoa coletiva.
No que diz respeito à competência, assinale-se que esta só pode ser atribuída, delimitada ou extinta por lei (artigo 36 n. 1 do Código de Procedimento Administrativo). Estamos perante o princípio da legalidade da competência, em que o Professor DIOGO FREITAS DO AMARAL sublinha os seguintes corolários: a competência não se presume, é imodificável, irrenunciável e inalienável. A inalienabilidade na matéria de competência estabelece a regra que um órgão administrativo não pode transmitir a sua competência para outro órgão ou para uma entidade privada. Porém, esta disposição representa uma regra geral. No Direito Administrativo é permitido o instituto da delegação de poderes e da concessão. De modo a delimitar a distribuição das competências de um órgão recorre-se a quatro critérios, que devem ser utilizados cumulativamente: em razão da matéria, da hierarquia, do território e do tempo. Se faltar a aplicação de um destes critérios, o órgão é considerado incompetente para a prática do ato pretendido.
2.3.1. Espécies de competência
Cumpre sublinhar as classificações mais importantes de competência:
Competência explícita ou implícita: a competência diz-se explícita quando a lei a incumbe de modo expresso e direito e implícita quando é simplesmente deduzida de outras disposições legais ou de princípios gerais do Direito público;
Competência condicionada ou livre: esta classificação remete para se existe ou não condicionalidades legislativas face o seu exercício;
Competência dispositiva ou revogatória: a competência dispositiva existe quando é possível emanar algum ato administrativo sobre uma determinada matéria e revogatória quando existe o poder de revogar esse ato e/ou substituí-lo por outro;
Competência própria ou delegada: a primeira expressão simboliza um órgão titular de poderes próprios e contrariamente a isto a delegada resulta de delegação ou concessão por parte de outro órgão;
Competência singular ou conjunta: ou seja, se o órgão a exerce sozinho ou em colaboração com outro órgão;
Competência dependente ou independente: aqui atenta-se à existência ou não de hierarquia perante outro/s órgão/s.
2.3.2. Conflitos de atribuições e de competência
As atribuições e conflitos por vezes entram em conflito, podendo ser um conflito positivo ou negativo. Há um conflito positivo quando dois ou mais órgãos da Administração demandam para si a prossecução da mesma atribuição ou o exercício da mesma competência. Contrariamente, há um conflito negativo quando dois ou mais órgãos consideram conjuntamente que lhes faltam a competência ou as atribuições para decidir no âmbito de um caso concreto. É ainda possível distinguir entre conflito de competência e conflito de atribuição: um conflito de competência ocorre quando a disputa versa relativamente à existência ou do exercício de um poder funcional em específico; um conflito de atribuição ocorre quando a disputa é relativa à existência ou prossecução de um dito interesse público. O conflito pode também resultar no âmbito do princípio da separação de poderes, ou seja, um conflito de jurisdição onde se opõem tipos distintos de órgãos (judiciais, legislativos ou administrativos). Para resolver estas divergências, o Código de Procedimento Administrativo consagra um leque de critérios como o artigo 51 n. 1 alínea a).
3. BIBLIOGRAFIA
DO AMARAL, Diogo Freitas; curso de direito administrativo volume I
DE SOUSA, Marcelo Rebelo, DE MATOS, André Salgado; direito administrativo geral tomo II
CAUPERS, João; introdução ao direito administrativo
Margarida Simões
N 66332
2 Ano Turma B Subturma 13
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