Inês Galvão- Análise do Acórdão do Tribunal Central Administrativo Norte, Processo: 00514/08.4BEPNF

 Acórdão do Tribunal Central Administrativo Norte , 00514/08.4BEPNF

A 2 de setembro de 2003 M apresentou um requerimento de aposentação voluntária antecipada, realizado ao abrigo do artigo 1o, no1 do Decreto-Lei 116/85 de 19 de Abril. Segundo este artigo, independentemente da carreira, os funcionários podem aposentar-se, com direito a pensão completa, sem para isso precisar de se apresentar à Junta Médica, desde que não haja prejuízo para o serviço, e que tenham 36 anos de serviço.

A 13 de fevereiro de 2007 foi redigida a informação no30/07 na Direção de Serviços de Gestão dos Recursos Humanos da DGCI, de acordo com a qual foi enviada à Direção a sentença do Tribunal Administrativo e Fiscal de Penafiel para que executasse o Acórdão, ordenando também ao Departamento em que M trabalhava, que informasse o processo de aposentação, nomeadamente no que dissesse respeito à inexistência de prejuízo para o serviço, sem aplicação do exigível pelo Despacho no867/03/MEF, submetendo-o posteriormente a despacho do membro do governo competente.

A isto acrescia uma análise dos requisitos exigidos pelo diploma, da qual se concluía que para existir aposentação antecipada era necessário verificar a inexistência de prejuízo para o serviço, algo só avaliável com base numa análise da funcionária em questão, e do conjunto dos funcionários da DGCI.

Por fim, a Direção-Geral deu a conhecer que se tem verificado uma grave falta de recursos humanos, tal como se poderia comprovar através dos Balanços Sociais, pelo que seria necessário considerar a DGCI na sua globalidade, e não apenas a situação concreta dos recursos humanos do serviço em que a funcionária em questão trabalhava. Desta forma chegou-se à conclusão de que a saída de pessoal técnico tributário especializado, comprometeria a prossecução dos objetivos da DGCI, pelo que se propunha o indeferimento do pedido de aposentação, ao abrigo do DL no116/85 de 19/04.

Após receber a Informação, a Chefe de Divisão de Gestão e Pessoal manifestou- se, declarando que a saída de funcionários da DGCI, sobretudo quando ligados à área tributária, como era o caso, teria consequências nefastas, considerando a acentuada carência de recursos humanos. A isto acrescentou que o plano de atividade da DGCI para o ano de 2006 previa a melhoria da eficiência e eficácia da Direção em questão, nomeadamente através do reforço de meios humanos, por isso, seria contraditório considerar que não haveria prejuízo na saída de uma funcionária.

Foi dada audiência prévia a M, sobre o projeto de despacho de indeferimento do seu pedido de aposentação, sendo que, a 10 de abril de 2008, foi redigida, na Divisão de Gestão de Pessoal da DGCI, a Informação n.o 66/08, segundo a qual, o tribunal sentenciou no sentido de o Departamento ao qual a funcionária pertencia, informar quanto à inexistência de prejuízo para o serviço, sem aplicação dos critérios do Despacho no867/03/MEF, submetendo posteriormente a despacho do membro do Governo competente. Visto que o pedido de aposentação voltou a ser apreciado, continuando-se a considerar a existência de prejuízo para a DGCI, o requerimento foi indeferido. Atendendo ao exposto, a decisão de indeferimento deveria ser mantida.

A 28 de abril de 2008 o Sr. Secretário de Estado dos Assuntos Fiscais proferiu um despacho acerca da Informação, afirmando concordar e proferir despacho final de indeferimento. Ato que foi impugnado.

Segundo a recorrente a decisão de indeferimento do pedido de aposentação baseou-se apenas numa minuta estereotipada. Minuta essa elaborada pela Direção de Serviços de Gestão dos Recursos Humanos da DGCI, para que integrasse todos os processos idênticos ao de M, sendo que, na decisão em questão, não se tomou em consideração a situação profissional concreta da funcionária, o funcionamento dos serviços da Repartição de Finanças em que trabalhava, nem as necessidades que eram sentidas ao nível de recursos humanos. Deste modo, considerou-se que o estado de

necessidade de inspetores tributários, funcionários, ou auxiliares administrativos seria exatamente o mesmo, não variando também a nível local ou regional, ou seja, verificando- se de igual forma em qualquer Repartição de Finanças o que, evidentemente, não corresponderia à realidade.

M reconheceu que o Sr. Secretário de Estado dos Assuntos Fiscais tem competência para tomar a decisão de indeferimento. O que estaria em causa seria saber se essa decisão tinha sido tomada sem apreciação da situação funcional concreta de M, sem consideração de uma decisão do seu superior hierárquico, o qual não se opôs ao pedido da recorrente, e sem ouvir alguma entidade conhecedora da situação concreta, não só de M, como do serviço em causa.

A recorrente invocou ainda que o Decreto-Lei 116/85 de 19 de Abril visa permitir o descongestionamento seletivo da administração, contribuindo para o rejuvenescimento dos seus quadros, de acordo o Decreto-Lei no41/84 de 3 de Fevereiro. Por isso, na sua perspetiva, ao aceitarmos o entendimento da decisão, estaríamos a permitir ao Ministério das Finanças esvaziar o conteúdo ou efetividade de um Decreto-Lei, sem dar qualquer justificação. Isto porque atuaria de tal forma, que independentemente do funcionário que apresentasse o pedido de aposentação, existiria sempre prejuízo para o serviço.

Para M os dois requisitos de que a lei faz depender o deferimento do seu pedido de aposentação encontravam-se preenchidos, pelo que a ação teria de proceder. Não tomando estes factos em consideração, a decisão recorrida violaria o artigo 266o, no2 da CRP, o artigo 1o, no1 do Decreto Lei 116/85 de 19 de Abril, os artigos 3o, 4o do Código de Procedimento Administrativo e o artigo 9o do Código Civil. Por isso surge a necessidade da sua substituição por outra, que julgue esta ação procedente.

Não obstante as formulações apresentadas por M, o Ministério Público apresentou parecer no sentido da total improcedência do recurso jurisdicional. No entanto, esse parecer foi objeto de contraditório, merecendo resposta discordante da recorrente, pelo que os autos foram submetidos à Conferência para julgamento.

O que está aqui agora em causa é a interposição de um recurso jurisdicional da decisão do TAF de Penafiel, a qual julgou improcedente a ação administrativa especial que M moveu contra o Ministério das Finanças e da Administração Pública.

A recorrente argumentou que a decisão judicial violou o disposto nos arts. 01.o, n.o 1 do DL n.o 116/85, 266.o, n.o 2 da CRP, 3.o e 4.o do CPA e 9.o do CC, visto que a determinação do requisito da inexistência de prejuízo para o serviço, deve ter em conta as necessidades do serviço em que trabalha ou da direção distrital respetiva, e não a sua consideração em abstrato, ao nível de todos os funcionários do Ministério das Finanças.

A questão suscitada é a de determinar se a decisão judicial, ao julgar totalmente improcedente a ação administrativa especial, o fez interpretando e aplicando incorretamente o artigo 01.o, n.o 1 do DL n.o 116/85, de 19.04, 266.o, n.o 2 da CRP, 3.o e 4.o do CPA e 9.o do CC, isto é, procura-se saber se o pedido de aposentação de M deverá ser deferido, por estar preenchido o requisito da inexistência de inconveniente para o serviço, e quais os poderes do tribunal, no controlo jurisdicional do ato que negou tal pretensão. Não parecendo que se coloque em causa neste recurso, o juízo de improcedência feito, quanto a uma pretensa ilegalidade, baseada no facto de o ato impugnado se ter fundado nos parâmetros do despacho 867/03/MEF, o que inclusivamente contrariaria os artigos 112o, no6 e o 119o, al. h) da CRP.

A jurisprudência do Tribunal em funções não tinha por hábito considerar que algo obstasse a que os serviços do Ministério das Finanças e da Administração Pública recorressem aos parâmetros previstos no despacho 867/03/MEF, a fim de analisar este pedido de aposentação, visto partirem do responsável máximo dos serviços, o próprio Ministro.

A escolha desses parâmetros ou de outros é discricionária, atendendo a juízos de oportunidade e conveniência, pelo que o Tribunal não pode impor ou impedir a escolha de critérios, exceto se houver um erro grosseiro.

Em suma, se os serviços daquele Ministério considerassem ser essas as regras mais adequadas para determinar a existência de prejuízo para o serviço, poderiam seguir o Despacho 867/03/MEF. Todavia, não poderiam esquecer-se, que lhes é exigido uma decisão, atendendo ao caso concreto.

A escolha em questão cabe apenas a quem tem de prestar a informação, ou ao responsável máximo do serviço, visto ser o único a saber se, no caso concreto, o funcionário faz ou não falta ao funcionamento dos serviços.

Deste modo, se se entender que os parâmetros do Despacho 867/03/MEF, devem ser tomados em conta, porque partem do Ministro, responsável máximo dos serviços, e o único capaz de garantir que os serviços se manterão operacionais, não há nada que obste à sua observação, na análise do requerimento de aposentação.

Esta predeterminação auto vinculativa é benéfica, na medida em que contribui para a transparência e redução do arbítrio, visto dar-se a conhecer previamente os critérios da Administração. Contudo, corre o risco de comprometer a norma que permite o exercício da discricionariedade, ao serviço do interesse público, a qual visa fazer face às particularidades de cada caso concreto. Por isso se diz que predeterminação não é ilegal, desde que a Administração continue a fazer uma apreciação caso a caso, continuando por isso a gozar da faculdade de deferir ou não os pedidos, atendendo à casuística.

Convinha, portanto, saber, se no presente caso, a Administração tinha abdicado da apreciação da situação concreta, de tal forma que tivesse esvaziado o exercício da discricionariedade atribuída pelo DL/165/85.

Face ao pedido de aposentação recebido, os serviços ponderaram não ser possível à DGCI garantir a prossecução dos seus objetivos, com menos funcionários do que aqueles de que dispunham. Para além disso, seria impensável ponderar a hipótese de congelar todas as vagas existentes na carreira a que pertence a funcionária, algo que aconteceria se o pedido fosse deferido, tal como previsto no no5 do Despacho.

Perante estas circunstâncias, o D.L no 116/85, e os requisitos previstos no Despacho no867/03/MEF, concluiu-se não ser possível demonstrar que não existiria prejuízo para o serviço, e foi por isso que o pedido foi indeferido.

Deste modo, pode considerar-se que a Administração não abdicou da apreciação do caso concreto, pelo que a auto-vinculação não seria ilegal.

Por tudo isto, não faz sentido questionar o Despacho 867/03/MEF, afirmando que este estabelece critérios tão precisos na determinação da inexistência de prejuízo para o serviço, que retira ao departamento o poder de, caso a caso, averiguar essa inexistência. Ora, uma vez que os critérios para a integração do conceito legal não implicam um exercício ilegal, conclui-se que o juízo de conveniência feito, no caso concreto, não envolve uma atuação ilegal. Deste modo, a colocação do padrão de referencia para avaliar as necessidades do serviço, em termos de recursos humanos, naquela direção geral, não está desprovida de validade, uma vez abarcar uma apreciação geral da afetação de recursos humanos, em função das necessidades da Administração Tributária, tomando em linha de conta as atribuições que prossegue, os objetivos anuais definidos e os processos de recrutamento levados a cabo.

Se a decisão se focasse apenas na avaliação das necessidades de funcionários num serviço concreto, e na utilidade que cada funcionário tem ou terá nesse serviço, como parece ser, no entendimento da recorrente, o único critério válido, tal resultaria numa política errada de gestão de recursos humanos. É preciso considerar as necessidades de cada serviço, e da direção a que corresponde, devendo-se também prestar atenção à

quantidade e qualidade do efetivo, e à forma como é distribuído. Por isso, a pretensão de ilegalidade invocada por M, não colhe, porque o critério utilizado para justificar o indeferimento da pretensão de aposentação, não padece de qualquer ilegalidade.

Em relação ao artigo 266o no2 da CRP, importa saber que, apesar de a Administração se subordinar à lei nos termos do princípio da legalidade, a lei não regula sempre da mesma forma os atos a praticar, umas vezes fala-se em vinculação, isto é, regulação precisa, e noutras, em discricionariedade, ou seja, imprecisa.

A discricionariedade consiste numa liberdade de decisão que a lei dá à Administração, para que esta, dentro dos limites legalmente estabelecidos, escolha a solução que lhe parecer adequar-se melhor ao interesse público.

Por muito vinculada que seja a atividade administrativa, resta sempre uma réstia de discricionariedade, uma vez que não existem poderes totalmente vinculados, nem totalmente discricionários.

Importa também destacar que a discricionariedade pode ser limitada, nomeadamente através de imposições legais, como as previstas no artigo 266o, n.o 2, 1 da CRP, ou de limites decorrentes da auto-vinculação, criados pela Administração, nunca esquecendo, porém, que essa limitação só é válida, se não impedir a Administração de ponderar cada caso concreto.

No que toca ao artigo 3o do CPTA, releva saber que, devido ao respeito pelo princípio da separação e interdependência de poderes, os tribunais administrativos só julgam se a Administração cumpre as normas e princípios que a vinculam, e não a conveniência da sua atuação.

Atualmente este princípio não se traduz numa proibição absoluta do juiz condenar, proibir, orientar ou impor comportamentos à Administração. Implica apenas que o juiz não possa ofender a autonomia do poder administrativo, nomeadamente a sua discricionariedade.

O tribunal não invadirá o espaço do exercício da função administrativa ou violará o princípio da separação de poderes quando, por exemplo, apreciar se os pressupostos de facto em que a decisão se baseou correspondem à realidade, se ocorreu violação dos princípios gerais de Direito, ou mesmo, face a atos administrativos, ao abrigo de regras criadas pela Administração, que pretendem concretizar os espaços de discricionariedade de que esta dispõe, ou ainda, de conceitos indeterminados, fixados por lei.

Segundo Sérvulo Correia, os princípios do artigo 266o, no2 da CRP, evitam que a administração atue de forma desproporcionada, parcial, de má fé... na esfera jurídica dos cidadãos, sob a capa da margem de livre decisão. Por isso, cabe ao juiz verificar se esses limites foram ultrapassados, não podendo, em caso algum, tomar o lugar da Administração na ponderação dos seus juízos valorativos.

Do exposto se depreende, que o juízo realizado na decisão judicial recorrida, ao confirmar a legalidade do ato impugnado, e reconhecer os limites do controlo jurisdicional dos atos que envolvem margem de discricionariedade, é acertado.

No caso em questão, uma vez não podendo o tribunal tomar o lugar da Administração, definindo os critérios de integração do conceito de “prejuízo para o serviço”, cabe-lhe apenas analisar os atos que esta proferiu na concretização do conceito, no que diga respeito aos fundamentos de ilegalidade, averiguando se existe algum erro grosseiro, o que, na situação em causa, não parece ser o caso, visto que o juízo feito não ofende o artigo 9o do CC.

Também não procede a ideia de ofensa aos princípios da igualdade, imparcialidade, proporcionalidade, justiça e boa-fé, nem a infração ao princípio da legalidade, da prossecução do interesse público e da proteção dos direitos e interesses dos cidadãos.

Quanto à improcedência da violação do princípio da legalidade, o tribunal considerou que o pilar do Estado de Direito é a subordinação jurídica de todos os poderes públicos, sendo o princípio da legalidade o que a concretiza.

Esta subordinação faz com que órgãos e agentes da Administração só possam agir com fundamento e dentro dos limites da lei, o que abrange todo o bloco legal e todos os tipos de comportamentos da Administração, envolvendo duas modalidades, a preferência de lei, que inibe a Administração de contrariar o direito vigente, e a reserva de lei, que exige que a Administração, ao atuar, tenha sempre fundamento numa norma jurídica. Esta modalidade, por sua vez, divide-se em duas formas complementares, a precedência de lei, que exige que o fundamento jurídico-normativo subjacente à atuação da Administração lhe seja anterior, e a reserva de densificação normativa, que exige que o fundamento jurídico-normativo disponha de um tal grau de pormenorização, que permita antecipar a atuação administrativa.

O fundamento de ilegalidade não tinha sido imputado anteriormente nos autos ao ato impugnado, nem foi objeto de pronúncia na decisão judicial recorrida, porque o princípio em questão não se aplica à decisão, pelo que o fundamento é improcedente.

Relativamente ao princípio da prossecução do interesse público e da proteção dos direitos e interesses dos cidadãos, no n.o 1 do artigo 266.o da CRP, refere-se que a Administração visa a prossecução do interesse público, sendo que a concretização desta ideia está prevista no artigo 4o do CPA, que define que a prossecução do interesse público e a proteção dos direitos e interesses dos cidadãos competem aos órgãos administrativos.

Estes interesses públicos, que devem obrigatoriamente ser prosseguidos pela Administração Pública, são definidos na lei. Não é a Administração que os define, não pode prosseguir interesses particulares, tem o dever de boa administração (artigo 10o do CPA) e está limitada pelo princípio do respeito dos direitos e interesses legalmente protegidos.

No caso em apreço não ocorre um desvirtuamento da prossecução do interesse público, visto que a atuação não tende a prosseguir interesse privados.

Concluindo, o recurso jurisdicional em apreciação, improcede totalmente, pelo que se mantém a decisão judicial recorrida.

Ora, segundo a recorrente, a decisão de indeferimento baseou-se apenas numa minuta estereotipada, concebida para fazer parte de todos os processos similares ao seu, pelo que não se tinha tomado em consideração a sua situação profissional concreta. Pelo contrário, considerou-se que o estado de necessidade de inspetores tributários, funcionários ou auxiliares administrativos seria exatamente o mesmo, não variando também a nível local ou regional. Por isso, na sua perspetiva, ao aceitarmos o entendimento da decisão, estaríamos a permitir ao Ministério das Finanças esvaziar o conteúdo ou efetividade de um Decreto-Lei, sem dar qualquer justificação. Isto porque, se atuaria de tal forma, que independentemente do funcionário que apresentasse o pedido de aposentação, existiria sempre prejuízo para o serviço.

Para M os dois requisitos de que a lei fazia depender o deferimento do seu pedido de aposentação encontravam-se preenchidos, sendo eles, os 36 anos de serviço, e não se verificar qualquer inconveniente para o serviço, pelo que, a ação teria de proceder. Deste modo, uma vez não atendendo a estes factos, a decisão teria violado, o artigo 1o, no1 do Decreto Lei 116/85 de 19 de Abril, o artigo 266o, no2 da CRP, os artigos 3o, 4o do Código de Procedimento Administrativo e o artigo 9o do Código Civil.

Passaremos agora a uma análise, a título pessoal, das pretensões de M:

Não ocorreu a violação do D.L n.o 116/85 porque a Administração Pública tem margem de discricionariedade para preencher o conceito indeterminado, “causar prejuízo para o serviço”.

Como se pode depreender da análise dos factos, realmente a saída da funcionária em questão comprometeria o serviço normal da sua Direção, a qual padecia de carência de funcionários, sobretudo na área em que M trabalhava, algo facilmente comprovável nos Balanços Sociais. Paralelamente, a mesma Direção tinha-se comprometido, no plano de atividades, a aumentar a eficácia do seu serviço, nomeadamente através do recrutamento de mais funcionários, pelo que, dispensar M, seria realmente um contrassenso.

Para preencher o conceito na análise desta aposentação, a Administração, responsável pela escolha, poderia, sem estar sujeita a ilegalidades, recorrer aos critérios do despacho 867/03/MEF. Isto porque, esses critérios partem do Ministro, responsável máximo dos serviços, como tal, capaz de garantir se estes se manterão ou não operacionais com a saída da funcionária em questão; e a escolha, sendo discricionária, e resultando de juízos de conveniência, não pode ser imposta pelo Tribunal, que apenas deve intervir face a um erro manifestamente detetável, tal como manda o princípio da separação de poderes (artigo 3o do CPTA), segundo o qual os tribunais administrativos são limitados no exercício do controlo jurisdicional dos atos, que envolvam margem de discricionariedade, só podendo intervir no que diz respeito ao cumprimento de normas e princípios que vinculam a Administração, e jamais podendo assumir o seu lugar na ponderação dos juízos valorativos. Neste caso, o tribunal apenas poderia verificar a legalidade dos atos da Administração ao densificar o conceito, verificando se existia algum erro evidente, o que não aconteceu, à luz do artigo 9o do CC.

Esta predeterminação auto-vinculativa não suscitaria problemas de legalidade, desde que a Administração procedesse sempre a uma apreciação do caso concreto. Na situação em análise, os serviços ponderaram não ser possível garantir a prossecução dos seus objetivos com menos uma funcionária, pelo que, atendendo a isso, e aos requisitos do D.L no 116/85, seria impossível demonstrar que não existiria prejuízo para o serviço, sendo, desse modo, o pedido indeferido, mas não tendo a Administração abdicado da apreciação do caso concreto, de tal forma que tivesse esvaziado o exercício da sua discricionariedade. Por isso, não faz sentido questionar o Despacho 867/03/MEF, com base na ideia de que este estabelece critérios tão precisos na determinação da inexistência de prejuízo para o serviço, que retira ao departamento o poder de, caso a caso, averiguar essa inexistência.

Na mesma linha, relativamente à violação do artigo 266.o, n.o 2 da CRP. A Administração subordina-se à lei, de acordo com o princípio da legalidade, mas também se subordina a outros princípios administrativos, os quais lhe exigem que na sua atuação respeite a justiça, a boa-fé... Não obstante, atendendo à discricionariedade que é lhe é legalmente atribuída, tem uma margem de apreciação para selecionar, dentro dos limites estabelecidos pela lei ou da sua auto-vinculação, a opção que se assemelha melhor para prosseguir o interesse público, sempre atendendo ao caso concreto. Na situação em apreço, não se verifica qualquer violação de princípios administrativos, nem mesmo de legalidade, pois, como já vimos, os critérios selecionados para preencher o conceito “prejuízo para o serviço”, não padecem de ilegalidade, porque a Administração teve o cuidado de atender ao caso concreto de M.

No âmbito dos princípios administrativos, verificou-se o respeito pelo princípio da participação, artigo 8o do CPA, uma vez ter sido verificado o direito de audiência da recorrente. Não obstante, M invoca uma violação do princípio da prossecução do interesse público e da proteção dos direitos e interesses dos cidadãos, uma competência que cabe aos órgãos administrativos, de acordo com o artigo 4o do CPA. No presente caso dir-se- ia que não há nenhum desvio à prossecução do interesse público, visto não ser identificável uma tendência para prosseguir interesses privados. A decisão tomada revela

uma ponderação de interesses dado que, ao aplicar os requisitos corretamente, não só procura proteger os direitos e interesses de M, mas também não prejudicar o interesse público que, neste caso, seria a manutenção do bom funcionamento do serviço.

Concluindo, as pretensões da recorrente não têm fundamento. A decisão não se poderia concentrar apenas na avaliação da carência de funcionários num serviço concreto, e na utilidade que cada funcionário tem ou viria a ter nesse serviço, como propõe M. Seria preciso atender às necessidades de cada serviço, mas também da sua direção, devendo-se prestar atenção à quantidade e qualidade do efetivo, bem como à forma como se procede à sua distribuição.

Por tudo o supramencionado, estou de acordo com a decisão judicial recorrida, não sendo possível atribuir a aposentação antecipada a M, porque o requisito imposto pelo D.L no 116/85, segundo o qual a sua saída não pode causar prejuízo para o serviço, não está preenchido.

Bibliografia:

• Considerações sobre o novo regime do contencioso administrativo”, in: “A Reforma da Justiça Administrativa”, BFDC, 2005, pág. 18

• DO AMARAL, Diogo Freitas, Manual de Direito Administrativo, vol. II, 3a edição, Almedina, 2016

• DE SOUSA, Marcelo Rebelo, Lições de Direito Administrativo I, Lisboa, 1995

• DE ALMEIDA, Mário Aroso, Teoria Geral do Direito Administrativo, 2a edição,

  Almedina, 2015

• Aulas teóricas do professor Vasco Pereira da Silva

  
  

  Inês Galvão; No. 66442; Turma B; Subturma 13.