A Invalidade do Ato Administrativo: os vícios - Hugo Santos, aluno número 66325

    O ato administrativo inválido é aquele que não produz efeitos jurídicos, em virtude do desrespeito de normas jurídicas exigíveis para tal.

               Por muito tempo, a doutrina tradicional considerou a ilegalidade como a única fonte de invalidade dos atos administrativos. Como sabemos, não é a única, sendo, contudo, ainda a mais relevante.

               Tanto na visão do Professor Doutor Diogo Freitas do Amaral como do Professor Doutor Vasco Pereira da Silva, a legalidade é um conceito amplo. O Professor Vasco Pereira da Silva defende, até, no lugar da legalidade, a juridicidade, na medida em que é mais abrangente. A Administração Pública estará, desta forma, sujeita a todas as fontes de direito e princípios jurídicos. Aponte-se, neste sentido, a lei ordinária ou infraconstitucional, a própria Constituição da República Portuguesa, o Direito Europeu e o Direito Internacional Público. A violação da ilegalidade subdivide-se em diversos vícios, tipificados pela doutrina, pela lei e pelo Direito. Note-se que, por força do 95º/3 do Código de Processo nos Tribunais Administrativos, os vícios são cumuláveis.

               De acordo com o Professor Doutor Freitas do Amaral, a “usurpação de poder” ocorre quando um órgão administrativo pratica um ato de poder legislativo, ou judicial, agindo fora do âmbito executivo. A usurpação de poder consiste na violação do princípio da separação de poderes, inscrito nos artigos 2º e 111º da Constituição da República Portuguesa, bem como no próprio espírito constitucional geral português. Em primeira vista, este vício não teria autonomia, uma vez que cairia no âmbito da incompetência. Todavia, por razões histórico-políticas e por tentativas de limitação do poder da Administração, que começaram na Revolução Francesa, este vício autonomizou-se. O Professor Doutor Freitas do Amaral defende três tipos de usurpação de poder: usurpação do poder legislativo, usurpação do poder moderador do Presidente da República e usurpação do poder judicial. A exemplo da primeira modalidade, um imposto criado por ato administrativo é ilegal, tendo em conta que, de acordo com o artigo 165º/1/i) da Constituição, impostos só podem ser criados pelo poder legislativo. Nessa medida, órgãos de Poder Local não podem prosseguir atribuições da Assembleia da República ou do Governo enquanto órgãos legislativos. Um exemplo de usurpação do poder moderador seria a eventualidade de o Primeiro-Ministro demitir um funcionário da Presidência da República ou preencher um lugar no Conselho de Estado. Por outro lado, a usurpação do poder judicial dar-se-ia no caso em que, por exemplo, uma Câmara Municipal declarasse a nulidade de um contrato civil, ou, de qualquer forma, decidisse de Direito de forma semelhante a um tribunal. Segundo o Professor Freitas do Amaral, o ato de usurpação de poder será nulo, por força de analogia do artigo 161º/2/b) do Código de Procedimento Administrativo, por cair num ato sem atribuições.

               A incompetência, por sua vez, dar-se-á quando um órgão administrativo exerce um ato que é da competência de outro ato administrativo. Distingue-se da usurpação de poder, no sentido em que esta exige a invasão a outro poder constitucional. A incompetência enquadra-se somente no âmbito do poder administrativo. Segundo o Professor Vasco Pereira da Silva, existe incompetência absoluta, nula, quando é praticado um ato de reserva de outro órgão e reserva relativa quando a competência pertence a um órgão distinto dentro da mesma pessoa coletiva, sendo esta apenas anulável. A incompetência em razão de matéria ocorre quando a invasão de poder é feita relativa à natureza dos assuntos. Esta pode também dar-se em função da hierarquia, quando um órgão subalterno invade as atribuições do órgão superior, ou vice-versa. Em função do lugar, a incompetência ocorre sobretudo em órgãos de âmbito territorial e em função do tempo quando o ato administrativo é feito fora de habilitações legais temporais.

               O vício de forma é aquele que surge quando existe uma carência da forma legal exigida por lei. Por outro lado, o vício de formalidades, distinguido pelo Professor Vasco Pereira da Silva, dá-se quando existe preterição de formalidades do procedimento, como a falta de audiência de interessados; ou em relação à prática do ato, acontecendo quando, a título exemplificativo, regras de votação em órgãos colegiais não são obedecidas. Pelo princípio tempus regit actum, as formalidades desrespeitadas num momento posterior não têm relevância jurídica, uma vez que apenas revela a criação do ato.

               A violação da lei consiste na incompatibilidade entre o conteúdo ou objeto do ato e as normas jurídicas aplicáveis no ordenamento jurídico. Configura um vício de natureza material, uma vez que é a própria substância do ato que viola a lei. Este vício comporta diversas modalidades, em que se contam a falta de base legal, o erro manifesto de apreciação, a incerteza, ilegalidade ou impossibilidade do conteúdo do ato ou do seu objeto, a inexistência ou ilegalidade dos pressupostos, a ilegalidade de elementos acessórios, ou qualquer ilegalidade suscetível de conduzir a um outro vício.

               O desvio de poder dá-se quando a Administração Pública exerce, no âmbito do poder discricionário, um fim diferente do que aquele que a lei quis conferir, existindo uma discrepância entre o fim real e o fim legal. O desvio de poder pode ser de má fé ou um erro de direito, dependendo se houve uma interpretação errada da lei ou uma intenção clara no desvio do âmbito do órgão. O desvio de poder comporta fins de interesse público e fins de interesse privado. Está em causa o interesse público quando se visa um fim público diferente daquele permitido por lei. Tal ocorreria se os poderes de polícia fossem, por exemplo, usados, para a obtenção de receitas públicas. Noutro sentido, os fins de interesse privado traduzem-se, sobretudo, na questão da corrupção. Por força do 161º/1/e) do Código de Procedimento Administrativo, os atos de corrupção são nulos.

               Como já referido anteriormente, um ato pode ser legal e ainda inválido. A invalidade não se esgota na ilegalidade. Um ato ilícito, embora legal, é inválido. Um ato administrativo é ilícito quando, sem violar lei, ofende direitos subjetivos ou interesses legalmente protegidos ou viole um contrato feito pela Administração. Um ato é igualmente ilícito quando se considere que ofende        a ordem pública e os bons costumes, por analogia ao 280º/2 do Código Civil, ou em casos em que contenha uma forma de usura.

               A doutrina refere igualmente os vícios da vontade, nomeadamente o erro, o dolo e a coação. De acordo com o Professor Freitas do Amaral, o ato é viciado por dolo quando a Administração tenha atuado em erro de facto ou ter sido enganada por um particular. Contudo, na coação também, o ato não é viciado por lei. O Professor Freitas do Amaral defende que um ato viciado por dolo ou coação não comportam violação da lei, uma vez que esta exige um comportamento antijurídico da Administração. No fundo, é o particular quem viola a lei. O dolo, na visão do Professor Freitas do Amaral, deve comportar anulabilidade e a coação nulidade.

                Em suma, o ato administrativo, pelo respeito à democracia, à legalidade e aos direitos dos particulares, é suscetível de invalidade. A invalidade do ato administrativo é uma forma de a lei proteger os cidadãos do Estado e obrigar a Administração Pública a respeitar os valores do Estado de Direito, prendendo-se sempre no princípio da legalidade e da segurança jurídica.

 

 

Bibliografia:

AMARAL, Diogo Freitas do, Curso de Direito Administrativo, Volume II,  ALMEDINA

Trabalho realizado por: Hugo Renato Pereira dos Santos, 2º ano, Turma B, subturma 13, aluno nº 66325