A ilegalidade do ato administrativo - Pilar Palmeira
Quando se diz que um ato administrativo é contrário à lei, e por isso ilegal, “lei” é utilizada num sentido muito amplo – inclui a Constituição, a lei ordinária, os regulamentos, os contratos administrativos (nas suas cláusulas de caráter normativo), os atos administrativos constitutivos de direitos com força de “caso decidido”, etc. Em suma, tem-se em conta todo o bloco de legalidade.
A ilegalidade do ato administrativo enquadra-se na matéria de invalidade do ato administrativo. A invalidade é mais ampla que a ilegalidade, sendo esta última meramente um tipo de invalidade. Esta análise foca-se, contudo, na ilegalidade e nas respetivas modalidades em que está tipificada na nossa ordem jurídica. Da ilegalidade constam, assim, as seguintes categorias:
Os vícios do ato administrativo
Os vícios são, então, as formas específicas que a ilegalidade do ato administrativo pode revestir.
A ilegalidade de um ato administrativo pode revestir, fundamentalmente, natureza orgânica, formal ou material; na nossa tipologia tradicional: a usurpação de poder e incompetência constituem ilegalidade orgânica; o vício de forma, ilegalidade formal; a violação de lei e desvio de poder, ilegalidade material.
A ilegalidade orgânica é aquela que decorre da violação das regras de competência que regem a atuação da Administração Pública. A usurpação de poder é uma das modalidades dessa ilegalidade e consiste na prática, por um órgão administrativo, de um ato excluído das atribuições do poder executivo, isto é: de um ato incluído nas atribuições do poder legislativo (por exemplo, a criação de um imposto por ato administrativo, como um despacho ministerial ou deliberação camarária), do poder moderador (por exemplo, despacho do Primeiro-ministro a demitir um funcionário da Presidência da República ou a preencher uma vaga no Conselho de Estado) ou do poder judicial (por exemplo, deliberação de uma câmara municipal que declare a nulidade de um contrato civil, ou que ordene a demolição de obras feitas num terreno que seja propriedade privada e relativamente ao qual só os tribunais pudessem ordenar tal demolição). Este vício traduz-se, essencialmente, na violação do princípio da separação de poderes (CRP art.º 111º/2).
A incompetência é outra modalidade da ilegalidade orgânica. Consiste na prática, por um órgão administrativo, de um ato incluído nas atribuições ou na competência de outro órgão administrativo. Esse vício difere da usurpação de poder, em que é preciso que o Poder executivo invada a esfera de outro Poder do Estado (ou situação análoga, noutras pessoas coletivas); já para que haja incompetência, é preciso que o órgão administrativo que praticou o ato invada a esfera própria de outra autoridade administrativa, mas sem sair do âmbito do poder administrativo. Existem dois tipos de incompetência: a absoluta e a relativa.
A ilegalidade formal é aquela que decorre da violação das formalidades exigidas para a prática do ato administrativo. O vício de forma é uma das modalidades dessa ilegalidade e consiste na preterição de formalidades essenciais (vício procedimental) ou na carência de forma legal (vício de forma em sentido restrito), e comporta três modalidades: a preterição de formalidades anteriores à prática do ato, a preterição de formalidades relativas à prática do ato e a carência de forma legal. É importante referir que a preterição de formalidades posteriores à prática do ato administrativo não produz ilegalidade (nem invalidade) do ato administrativo, apenas produzindo a sua ineficácia.
A ilegalidade material é aquela que decorre da violação das normas substantivas que regem a atividade administrativa. A violação de lei é uma das modalidades dessa ilegalidade e consiste na discrepância entre o conteúdo ou o objeto do ato e as normas jurídicas que lhes são aplicáveis – este vício configura, assim, uma ilegalidade de natureza material: é a própria substância do ato administrativo, a decisão em que o ato consiste, que contraria a lei.
O desvio de poder é outra modalidade da ilegalidade material e consiste no exercício de um poder discricionário por um motivo principalmente determinante que não seja compatível com o fim que a lei visou ao conferir tal poder – pressupõe, assim, uma discrepância entre o fim legal e o fim real (o fim efetivamente prosseguido pelo órgão administrativo). Existem duas modalidades de desvio de poder: o desvio de poder para fins de interesse público e o desvio de poder para fins de interesse privado.
Há quem entenda que, com a Constituição de 1976, deixou de ser exigível por lei que os particulares discriminem ou especifiquem em contrato qual o vício de que enferma o ato recorrido. Seria suficiente a invocação genérica da ilegalidade do ato ou a demonstração da lesão de quaisquer posições jurídicas subjetivas dos particulares. Esta posição teria fundamento no art.º 268º/4 da CRP. Contudo, o Professor Freitas do Amaral defende que “não nos parece que este preceito tenha querido inconstitucionalizar todas as disposições da lei ordinária que exigem especificação do vício do ato recorrido; tal especificação é útil para efeitos de economia, clareza e celeridade processual. O art.º 268º/4 tem, assim, como objetivo a garantia do recurso contencioso contra todos os atos administrativos arguidos de ilegalidade e de violação de posições jurídicas substantivas dos particulares, e não há nenhum prejuízo ilegítimo que pode advir para os interessados da imposição do ónus de discriminar ou especificar, na ação impugnatória, qual o vício que em seu entender inquinam o ato impugnado”.
Em suma, os vícios do ato administrativo são formas específicas que a ilegalidade do ato administrativo pode revestir, sendo as modalidades mais comuns a usurpação de poder, a incompetência, o vício de forma, a violação de lei e o desvio de poder. Cabe aos interessados impugnar o ato administrativo, a fim de garantir a sua legalidade e a observância dos princípios do Estado de Direito.
Fontes:
- • FREITAS DO AMARAL, Diogo, Curso de Direito Administrativo, Vol. II, Almedina, 4ª Edição
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