Análise do Acórdão do Supremo Tribunal Administrativo, Processo 0512/03
Análise do Acórdão do Supremo Tribunal Administrativo, Processo 0512/03, de 19 de fevereiro de 2004, Relator Pires Esteves
O Acórdão acima identificado levanta a questão da competência/incompetência dos Tribunais Administrativos, em razão da matéria, quando estão em causa conflitos emergentes de contratação de empreitadas entre empresas publicas e particulares, para a prossecução de interesses públicos.
Enquadramento:
O caso em análise tem na sua base um concurso lançado pelo Metropolitano de Lisboa, EP, (adiante também designado por “ML”) através de anúncio publicado no Diário da República, para adjudicação do contrato de Empreitada ML 612/02 – Execução dos Acabamentos, Baixa Tensão e AVAC da estação do Lumiar.
A recorrente (adiante também designada por “A”) insurgiu-se com o facto de ter sido excluída do concurso, sem ter tido oportunidade de apresentar uma proposta, tendo apresentado Reclamação perante a Comissão de Apreciação de Propostas.
Posteriormente, a “A” requereu ao Tribunal Administrativo de Círculo de Lisboa o decretamento de medidas provisórias, no âmbito do concurso em referência, tendo este tribunal, por sentença, se declarado incompetente em razão da matéria para conhecer das medidas peticionadas, sentença esta que foi posteriormente confirmada por acórdão do Tribunal Central Administrativo de 16/1/2003.
“A”, não se conformando com o Acórdão do Tribunal Administrativo de Lisboa, veio dele interpor o presente recurso para Supremo Tribunal Administrativo (adiante, “STA”), por oposição de julgados.
Cumpre, antes de prosseguir com a apreciação da principal questão subjacente ao presente acórdão, esclarecer outros pontos que são fundamentais para uma correta análise dessa temática.
Metropolitano de Lisboa como uma empresa pública:
Por força do artigo 1.º, n.º 1 do DL n.º 439/78, de 30 de dezembro é reconhecida ao Metropolitano de Lisboa a natureza de empresa pública.
Na Doutrina, é possível encontrar diversas noções para o conceito de empresas públicas. Neste contexto, o Senhor Professor Diogo Freitas do Amaral caracateriza estas empresas como organizações económicas de fim lucrativo criadas com capitais públicos e sob a direção e superintendência de órgãos da Administração Pública.
Sendo as empresas públicas um dos “ramos” da administração indireta, também elas são dotadas de personalidade jurídica própria e autonomia decisória, patrimonial, financeira e de gestão. Neste sentido, o estatuto das empresas públicas (DL n.º 133/2013, de 3 de outubro) vem precisamente reconhecer e confirmar este traço característico de as empresas públicas serem dotadas de personalidade e autonomia, referindo o seu artigo 2.º que as “empresas públicas gozam de personalidade jurídica e são dotadas de autonomia administrativa, financeira e patrimonial”.
Além disso, o próprio artigo 1.º, n.º 1 dos Estatutos do Metropolitano de Lisboa, EP, define-o como "uma pessoa colectiva de direito público com personalidade jurídica, dotada de autonomia administrativa e financeira e dispondo de património próprio".
Como define o Senhor Professor Diogo Freitas do Amaral, pessoas coletivas públicas são pessoas coletivas criadas por iniciativa pública, para assegurar a prossecução necessária de interesses públicos, e por isso dotadas em nome próprio de poderes e deveres públicos.
No caso, o Metropolitano de Lisboa é uma empresa pública que se destina a explorar um serviço público de prestação individual, nomeadamente o de providenciar transportes coletivos para os cidadãos de Lisboa.
Ora, apesar de as empresas públicas se destinarem à prestação de serviços ou interesses públicos, cabe perguntar qual o direito aplicável: o direito administrativo ou o direito privado?
O direito aplicável:
Como já visto, mesmo sendo empresas públicas, estas atuam em termos de gestão privada com uma “autonomia administrativa e financeira”.
Ora, o princípio da gestão privada não significa a sujeição da atividade das empresas públicas apenas ao direito privado, mas a todo o direito normalmente aplicável às empresas privadas - o que inclui, naturalmente, o direito privado, mas também parte do direito público.
As empresas de interesse político podem vir a precisar (e, de facto, muitas vezes precisam) de combinar o recurso ao direito privado com a possibilidade de lançar mão do direito público, sempre que necessário, porque têm a seu cargo altos interesses públicos cuja salvaguarda pode exigir a utilização do ius imperii.
É de sublinhar ainda que a sujeição das empresas públicas ao direito privado se processa apenas na medida em que não sejam aplicáveis o DL n.° 133/2013, de 3 de outubro e os estatutos da empresa. Portanto, o direito privado é chamado à aplicação por uma norma de direito público, e só é aplicável em segunda linha, no que não for especialmente regulado pelas normas de direito público, aplicáveis em primeira linha.
Assim, podemos concluir que o regime jurídico das empresas públicas não é exclusivamente de direito privado, mas misto.
É também de salientar que, tal como refere o Senhor Professor Diogo Freitas do Amaral, não é por em alguns aspetos a empresa pública poder agir segundo o direito privado que ela se torna uma pessoa coletiva privada. Aliás, repare-se que mesmo as empresas públicas que atuam em termos de gestão privada todas têm os seus órgãos dirigentes nomeados e exonerados pelo Governo (arts. 8.°, n.° 2, e 10.°, n.° 2); e todas estão sujeitas à tutela e superintendência do Governo (arts. 12.° e segs.).
Qual é o tribunal competente?
A principal questão do acórdão em análise é a de determinar se o Tribunal Administrativo tem competência em razão da matéria para conhecer do presente recurso.
Ora, o recorrido vem alegar que o processo de concurso e a subsequente contratação da empreitada do Metropolitano de Lisboa têm a natureza de contrato de direito privado e que, seguindo-se as regras gerais de determinação da competência material dos tribunais (por força do artigo 4.º, n.º 1, alínea f) do Estatuto dos Tribunais Administrativos e Fiscais), se exclui da jurisdição administrativa as questões de direito privado, ainda que qualquer das partes seja pessoa de direito público.
No entanto, e como bem ressalva o presente acordão, a questão presente é mais complexa, pelo que não é suficiente o argumento do recorrido.
O DL. n.º 260/76, de 8 de abril (que estabelecia as Bases Gerais do Regime Jurídico das Empresas Públicas), no n.º 2 do seu artigo 46.º continha uma exceção, que atribuía competência aos tribunais administrativos, quer para o julgamento dos recursos dos atos definitivos e executórios dos órgãos das empresas públicas sujeitas a um regime de direito público, quer para o julgamento das ações sobre contratos administrativos celebrados por essas mesmas empresas.
Porém, apesar de o referido DL n.º 260/76, de 8 de abril ter sido revogado, mantém-se no presente DL n.º 133/2013, de 3 de outubro uma linha de orientação semelhante. Note-se, neste sentido, dois preceitos do referido diploma que revestem particular importância para o problema em causa:
Artigo 22.º (1) - As empresas públicas podem exercer poderes e prerrogativas de autoridade de que goza o Estado, designadamente quanto a: a) Expropriação por utilidade pública; b) Utilização, proteção e gestão das infraestruturas afetas ao serviço público; c) Licenciamento e concessão, nos termos da legislação aplicável, da utilização do domínio público, da ocupação ou do exercício de qualquer atividade nos terrenos, edificações e outras infraestruturas que lhe estejam afetas.
Artigo 23.º (1) - Para efeitos de determinação da competência para o julgamento dos litígios respeitantes a atos praticados e a contratos celebrados no exercício dos poderes de autoridade a que se refere o artigo anterior, as empresas públicas são equiparadas a entidades administrativas. (2) - Nos demais litígios, seguem-se as regras gerais de determinação da competência material dos tribunais
Como bem salienta o referido acordão, seria necessário averiguar se sobre o objeto do processo recaía qualquer poder de autoridade por parte do ML.
Ora, por força do artigo 22.º, alínea c) e do artigo 23.º supra transcritos, e visto que se tranta de um o caso de empreitada de Execução dos Acabamentos, Baixa Tensão e AVAC da Estação do Lumiar, a situação cabe, perfeitamente, no conceito de "edificações" e "outras infra-estruturas que lhe estejam afectas" referidas no primeiro preceito.
Neste sentido, vem (e bem) o STA proferir a sua decisão final no sentido de conferir competência aos Tribunais Administrativos quanto à matéria do presente acórdão. Note-se, a título final, que mesmo tratando-se de um contrato de empreitada com caráter marcadamente de direito privado, isso não impossibilitou a competência de a jurisdição administrativa para o apreciar.
Acórdão disponível para consulta em:
Bibliografia:
AMARAL, Diogo Freitas do, Curso de Direito Administrativo, Volume I, 4º Edição, 2016
REBELO DE SOUSA, Marcelo, Lições de Direito Administrativo, Volume I, 1999
Trabalho realizado por:
Beatriz Brazão, Nº de Aluno: 66167, Subturma 13
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