Análise do Acordão 077/16 de 05/04/2017 - Leonor Antunes 66540

 

Análise do Acordão 077/16 de 05/04/2017

 

As questões suscitadas no Acordão em apreço incidem sobre a delimitação do Ato Administrativo face ao ato legislativo, e a consequente competência, ou não, do Tribunal Administrativo para se pronunciar acerca do litígio em causa.

O recurso da decisão do tribunal é feita pelo Conselho de Ministros, intepõem o mesmo alegando que:

·       Não compete aos Tribunais Administrativos apreciar o litígio em causa por o mesmo se tratar de um ato pratica sob o exercício da função legislativa

·       Enquadra-se pertencente à função legislativa o ato que, apesar de se apresentar como individual e concreto, introduz uma opção primária e inovadora.

Porém, a autora da ação contrapõe que:

·       Embora este ato, que determina as instalações petrolíferas com interesse público, conste de um diploma formalmente legislativo, o mesmo não se aplica à sua materialidade cujo ato é administrativo.

· O legislador havia introduzido uma opção primária antecedente que, pela via do ato administrativo, determinaria ao concreto quais seriam estas instalações de interesse público.

·       O ato que se impugna é precisamente o que executa essa mesma norma legislativa

Importante será adiantar que a decisão do Supremo, que se analisará subsequentemente, foi no sentido de considerar a norma materialmente administrativa. No entanto,  terei de aludir ao facto de que esta questão não surge pacífica na doutrina, pelo que irei apontar o essencial desta discussão.

 

A função administrativa

Deve clarificar-se que, na ordem jurídica Portuguesa as funções tomam natureza primária (política stricto sensu e legislativa) ou secundária (administrativa e jurisdicional). Pelo que, à partida, a supremacia da função legislativa permite que esta, em certa medida, possa pré ocupar o espaço da função administrativa.

Porém, ao lado desta força hierárquica acompanhada de supremacia, em virtude da lei, encontra-se um importante princípio, sendo este a separação de poderes. Este princípio impede que um das funções se imiscue no núcleo essencial de outra, evitando assim o esvasiamento do espaço útil dessa função e a omnipotência de um órgão que concentre em sí poderes que a Constituição não lhe atribua em exclusivo. Sendo esta uma característica tão importante do Direito Público, apenas fazer aquilo que a lei lhe permite fazer.

Há autores na doutrina, que apresentam não existir na Constituição uma reserva geral À administração, nesse sentido apresenta-se, por exemplo, o Senhor Professor Carlos Blanco Morais, que admite, todavia, uma pluralidade circunscrita de espaços reservados. Faz sentido que se delimite um espaço reservado à administração que decorre por força da separação de poderes. se é verdade que há uma relação de responsabilidade do Governo perante a Assembleia da República, não respeita essa lógica o ato desta última que pretende avocar para si o poder de emitir normas administrativas com eficácia externa.

Para autores como o Senhor Professor Marcelo Rebelo de Sousa é indiscutível a existência de reservas específicas de administração, a questão encontra-se em saber se, de facto, existe uma reserva geral de Administração oponível perante o poder legislativo. Ao que o autor responde positivamente.

Uma última posição visa conferir à lei a possibilidade de incidir sobre todas as matérias, colocando a administração num patamar de subordinação absoluta.

Ao considerar preferível a posição que conclui que o legislador é livre de conferir o conteúdo que considerar oportuno ao ato legislativo, salvo se a Constituição atribuir domínios reservador a favor da Administração, tornando inválidas as lei que pré ocupam o núcleo indisponível da atividade administrativa e irregulares os decretos-lei que procedam desse mesmo modo.

O tribunal Administrativo inicialmente reconhece a sua incompetência no que toca à apreciação de atos da função política e legislativa. De facto, apenas pode aferir da legalidade de um ato se este pretender à função administrativa salvaguardo a possibilidade de um ato ser emitido sob forma de lei, pelos termos do art 52º/1 do CPTA.

 

Para o Supremo Tribunal Administrativo, um ato materialmente legislativo é o que introduz na ordem jurídica uma opção primária e inovadora, tendo como padrão de validade a constituição e outras leis que, por força daquela, sejam pressuposto normativo de outras leis e por outras devam ser respeitadas, conforme os termos do art 112º/3 da CRP. Independentemente do facto de ter conteúdo individual e concreto, só é ato administrativo se for emitido no âmbito da função administrativa.

Assim, conclui que embora esteja contido num ato formalmente legislativo, as normas impugnadas são normas materialmente administrativas. É assim porque uma norma legal habilita que haja discricionaridade no sentido a que dê à Administração a possibilidade de escolher entidades cuja atividade se reveste do interesse público.

 

Conclusão:

Confrontando que, por um lado da balança se encontra a força do ato legislativo (que forma com todas as normas hierarquicamente superiores o bloco de legalidade- fonte de competência da administração) e no outro o princípio da separação de poderes.

Não descorando a importante densificação doutrinária, a questão estará sempre sujeita a uma posição contrata. Neste caso não se afigura a escolha por via legislativa de entidades que podem desenvolver uma certa e determinada atividade por revestir interesse público e princípio de separação de poderes. Só o fará caso haja uma intenção de conferir à administração a margem discricionária para essa escolha. É necessário atender ao facto das circunstâncias na qual a administração se insere neste mesmo caso. É mais favorável à mesma executar uma norma por dispor de maior proximidade com as situações.

Salvando a característica do governo acumular funções de âmbito administrativo e legislativo, não se deve considerar inválida uma norma que conste de decreto-lei e que seja materialmente administrativa.

 

Assim, considerarei a escolha da decisão e qualificação do ato como administrativo e a consequente competência do tribunal para declarar o desvalor da norma impugnada.

 

Bibliografia:

DIOGO FREITAS DO AMARAL, «Curso de Direito Administrativo», volume I, 4ª edição (Reimp.), Almedina, Coimbra, 2018;

JOÃO CAUPERS/ VERA EIRÓ, «Introdução ao Direito Administrativo», 12ª edição, Âncora, Lisboa, 2016;

MARCELO REBELO DE SOUSA / ANDRÉ SALGADO DE MATOS, «Direito Administrativo Geral», D. Quixote, Lisboa - tomo I, «Introdução e Princípios Fundamentais», 3.ª edição, Dom Quixote, 2008;

 

Leonor Antunes.

Nº66540, sub turma 13