Análise ao Acórdão do Supremo Tribunal Administrativo - Madalena Marques
Análise ao Acórdão do Supremo Tribunal Administrativo, Processo nº 01818/15.5BELSB, de 13/02/2020
Em análise, encontra-se o Acórdão do Supremo Tribunal Administrativo supramencionado. Em primeiro lugar, irei fazer uma descrição sumária do caso em apreço, seguida de uma análise relativa aos conteúdos interligados com a cadeira de Direito Administrativo I, nomeadamente ao capítulo das pessoas coletivas de utilidade publica, concluindo com uma breve analise e tomada de posição em relação à decisão do Supremo Tribunal Administrativo (STA).
Factualidade:
O acórdão em questão trata de um pedido de anulação, por parte do autor da queixa, doravante A, contra o Primeiro-Ministro (PM) e o Ministério da Presidência e dos Assuntos Parlamentares (MPAP), de um despacho, imitido a 26/08/2013, que teve como efeitos a revogação da nomeação de A como Presidente do Concelho de Administração da Fundação em questão.
Consta dos autos, como factos provados que, a 29/10/2012, A foi nomeado como já foi referido, Presidente do Concelho de Administração da Fundação, através de um despacho do Ministro-Adjunto e dos Assuntos Parlamentares. Este despacho considerou-se válido, nos termos do disposto no nº1 do art.25º dos Estatutos da Fundação, a qual se encontrava legalmente constituída (com personalidade jurídica reconhecida em Diário da República), juntamente com uma Portaria do Ministério da Administração Interna, publicada em Diário da República, com direção congruente na nomeação de A, o qual tomou posse cerca de um mês depois, no dia 19/12/2012.
Acontece que no dia 26/06/2013, 8 meses depois da tomada de posse, A foi exonerado do cargo de presidente do conselho de administração da fundação em questão, para o qual tinha sido nomeado, nos termos anteriormente referido, por “despacho conjunto do Primeiro-Ministro e do Ministro da Presidência e dos Assuntos Parlamentares”.
Posto isto, A defende que a sua “exoneração” do cargo para o qual foi nomeado e, inclusive, chegara a exercer funções por 8 meses, consubstancia um “ato administrativo ilegal” que deveria ser declarado nulo. O autor fundamenta esta nulidade na falta de competência dos seus autores (PM e MPAP), uma vez que a sua nomeação se mostra – no seu entender – insuscetível de revogação. Como alicerce a esta convicção A invoca os artigos 266º da CRP, 133º, nº2, alínea c), 137º e 141º do “anterior CPA”, 3º, 161º, nº2, alínea b) e c), 169º, nº2 e 148º do “atual CPA”, e ainda os artigos 16º e 25º, nº1 dos Estatutos da Fundação.
Pedindo para além da respetiva declaração de nulidade da sua exoneração e consequente reposição da sua situação anterior aos factos ocorridos, caso esta não seja considerada possível, ou conveniente, uma indemnização pelos danos patrimoniais (no valor de 91.653,00€) e não patrimoniais (7.500,00€).
Enquadramento e análise:
Cumpre agora fazer referência e explicar um pouco os conteúdos de Direito Administrativo envolvidos no caso em apreço.
Em primeiro lugar, há que mencionar a regulação jurídica da matéria em questão. A matéria das fundações vem principalmente regulada em dois diplomas: na “Lei-Quadro dos Institutos Públicos” (Lei nº 3/2004, de 15 de janeiro), e na recente “Lei-Quadro das Fundações” (Lei nº24/2012, de 09.07, na versão aplicável, ou seja, na versão feita antes da alteração pela Lei nº150/2015, de 10.09) doravante denominadas, respetivamente, LQIP e LQF.
Podemos encontrar, na LQF, o conceito de fundação refletido no seu artigo 3º: “a fundação uma pessoa coletiva, sem fins lucrativos, dotada de um património suficiente e irrevogavelmente afetado à prossecução de um fim de interesse social”.
Ora, cabe perceber sobre que tipo de fundação estamos a lidar. Isto porque, o Estado podia socorrer-se de três formas fundacionais na prossecução do interesse público e no âmbito da administração indireta.
O artigo 4º do diploma anteriormente referido, diz-nos que as fundações podem assumir um dos seguintes tipos: fundações privadas (nº1, alínea a)), criadas por uma ou mais pessoas de direito privado, em conjunto ou não com pessoas coletivas públicas, desde que estas, isolada ou conjuntamente, não detenham sobre a fundação uma influência dominante, fundações públicas de direito público (nº1, alínea b)), criadas exclusivamente por pessoas coletivas públicas e fundações públicas de direito privado (nº1, alínea c)), criadas por uma ou mais pessoas coletivas públicas, em conjunto ou não com pessoas de direito privado, desde que as de direito público, isolada ou conjuntamente, detenham uma influência dominante sobre a fundação. Explicando no seu nº2 o que considera ser uma “influência dominante”. De acordo com a alínea a), existe uma “influência dominante” das pessoas de direito público ou privado sobre a fundação sempre que haja uma afetação exclusiva ou maioritária dos bens que integram o património financeiro da fundação, ou de acordo com a alínea b), sempre que exista direito de designar ou destituir a maioria dos titulares do órgão de administração da fundação.
Cumpre notar que as fundações públicas só podem ser criadas pelo Estado, pelas regiões autónomas ou pelos municípios, isolada ou conjuntamente, de acordo com o artigo 50º, nº1. Em relação à sua regulação, o art.52º diz-nos que estas se regem pelas normas constantes na lei-quadro em referência e demais legislação aplicável às pessoas coletivas públicas, bem como pelos respetivos estatutos e regulamentos internos. São, designadamente, aplicáveis às fundações públicas, quaisquer que sejam as particularidades dos seus estatutos e do seu regime o Código do Procedimento Administrativo, no que respeita à atividade de gestão pública; o regime jurídico aplicável aos trabalhadores que exercem funções públicas; o regime da administração financeira e patrimonial do Estado; o regime da realização de despesas públicas e da contratação pública, entre outros enumerados no nº2 do artigo 52º.
Para além do disposto na lei, queria também deixar presente a visão do professor Diogo Freitas do Amaral em relação às pessoas coletivas de utilidade pública. Entre estas, então, enquadram-se tanto as fundações como as associações, por serem pessoas coletivas privadas sem fim lucrativo, podendo ser consideradas, como já vimos, pela lei como entidades de utilidade particular ou como entidades de utilidade pública. Estaremos perante uma entidade de utilidade particular, se a pessoa coletiva privada, embora sem ter um fim lucrativo, desenvolver atividades que não interessem primacialmente à comunidade nacional ou qualquer região autónoma ou autarquia local, mas apenas a grupos privados, ou, as pessoas coletivas privadas de fim não lucrativo que, embora visem objetivos de interesse geral, não aceitem colaborar com a Administração Pública, central ou local.
Por outro lado, seguindo a visão do professor assente no diploma que regula as pessoas coletivas de utilidade pública (o D.L. nº460/77, de 7 de novembro), que as pessoas coletivas de utilidade pública são, pelo contrário, as “associações e fundações de direito privado que prossigam fins não lucrativos de interesse geral, cooperando com a Administração central ou local, em termos de merecerem da parte desta a declaração de “utilidade pública”.
Importa agora referir que no caso em análise, a fundação apresenta no artigo primeiro dos seus estatutos, a sua classificação como sendo uma instituição de direito privado e utilidade pública. Tendo como “objeto social apoiar o fomento e desenvolvimento do desporto, particularmente no domínio da alta competição” (artigo 3º dos Estatutos). Para além disto, elenca no seu artigo 25º quem é que tem competência para nomear o Presidente do Conselho de Administração, “(...) é nomeado por despacho conjunto do Primeiro-Ministro e do Ministro da Tutela do Desporto”.
Como já foi referido, o autor defende a sua tese, de que a sua exoneração do cargo para o qual foi nomeado consubstancia um ato administrativo nulo, por violar o princípio da legalidade.
Segundo defende, o art.25º não atribui qualquer poder para exonerar, para além de que no art.16º é referido que os titular do respetivo cargo apenas poderá deixar de exercer funções por renuncia, por impedimento permanente ou por morte.
Assim, segundo o autor, a sua exoneração com fundamento no art.25º traduz uma violação do princípio da legalidade, previsto no art.266º da CRP.
A questão que se coloca é saber se o Estado pode ter, ou não, uma influência dominante numa fundação de direito privado e utilidade pública.
Em primeiro lugar, constatasse que os estatutos de facto definem a fundação como sendo uma instituição de direito privado e utilidade pública (cfr. Art.1º, nº1). Além disso, de facto constatasse também que entre os membros fundadores existem pessoas coletivas públicas – o “Estado”, representado por um Instituto, e o “Município da Maia” – e pessoas coletivas privadas.
Em segundo lugar, importa verificar se as pessoas coletivas públicas, elencadas anteriormente, detêm isolada, ou conjuntamente, uma influência dominante sobre a fundação, nos termos do artigo 4º, nº2 da LQF.
Tendo o STA considerado que estes requisitos não se encontravam verificado.
Argumentos:
(i) Devido ao facto de a participação dos fundadores privados foi consideravelmente superior à dos fundadores privados, o STA considerou que o primeiro critério não estava preenchido, isto é, não havia uma influência dominante na fundação das pessoas coletivas públicas (artigo 4º, nº2, alínea a), da LQF).
(ii) Para além disto, o STA considerou que também não se encontrava verificado o segundo critério previsto na alínea b) do preceito normativo referido no ponto anterior, uma vez que este consiste no direito de os fundadores públicos designarem ou constituírem a maioria dos titulares do órgão de administração da fundação, o que mais uma vez não se verifica.
Deste modo foi considera que a ação foi desencadeada perante uma fundação privada, não cabendo, portanto, no âmbito do artigo 52º da LQF. Concluindo que a entidade demandada deverá ser absolvida uma vez que foi formulado um pedido baseado na prática de um ato administrativo, o qual não seria possível ao abrigo do artigo 148º do CPA dada a natureza da instituição.
Nestes termos, cabe me concordar com o decidido uma vez que não faz sentido e não teria qualquer utilidade prosseguir uma apreciação de um “ato administrativo” que pura e simplesmente não existe.
Bibliografia e Webgrafia consultada:
- AMARAL, Diogo Freitas do, Curso de Direito Administrativo, Volume I, 4º Edição, 2016
- REBELO DE SOUSA, Marcelo, Lições de Direito Administrativo, Volume I, 1999
Trabalho realizado por:
Madalena Marques, Nº 66270, Subturma 13
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