Pessoa Coletiva Pública- Leonor Valente nº 66343

             O presente trabalho irá ter como objeto de análise as pessoas coletivas públicas, enquanto um dos elementos da organização administrativa. Para entendermos o conceito de pessoa coletiva pública, é necessário averiguar o conceito de organização administrativa. O professor Diogo Freitas do Amaral define organização administrativa como o modo de estruturação concreta que, em cada época, a lei dá à Administração Pública num dado país.

               Partindo deste conceito, entendemos por pessoa coletiva um centro de interpretação de direitos e obrigações, que não é um ser humano, que exerce essas situações jurídicas através de um esquema organizativo. São alvo de discussão por parte da nossa doutrina o facto de as pessoas coletivas serem dotadas de personalidade jurídica e qual o alcance da sua capacidade, presente no disposto no art. 160.º do Código Civil, por considerarem que o artigo, por ser tão geral e amplo, não limita a capacidade da pessoa coletiva. Devido ao foco do trabalho, consideramos que as pessoas coletivas são dotadas de personalidade jurídica e têm capacidade jurídica genérica.

               Importa, agora, distinguir os conceitos de pessoa coletiva pública e pessoa coletiva privada, de forma a delimitar o conceito de pessoa coletiva pública. Muitos têm sido os critérios propostos pela doutrina para traçar uma linha divisória entre estes conceitos, nomeadamente, o critério da iniciativa, segundo o qual as pessoas coletivas públicas são as criadas pelo Estado, e as pessoas coletivas privadas resultam de uma iniciativa privada; o critério do fim, através do qual a pessoa coletiva pública é aquela cujo fim é de interesse público, e a pessoa coletiva privada é aquela que prossegue uma utilidade particular; o critério da capacidade jurídica, que defende que, se a capacidade jurídica contém poderes de autoridade, a pessoa coletiva será pública, caso contrário será privada; o critério do regime jurídico, que afirma que as pessoas coletivas públicas são aquelas que apresentam características típicas de um regime jurídico de direito público; o critério da subordinação ao Estado, segundo o qual as pessoas coletivas públicas são as que se integram na organização política estadual ou que se encontram subordinadas ao Estado, mediante a sujeição a um controle intrínseco de mérito, enquanto que as pessoas coletivas privadas seriam inteiramente alheias à intervenção do Estado, ou, quanto muito, estariam apenas sujeitas a um controle de legalidade. Existem mais critérios puros de distinção, no entanto, todos apresentam falhas do ponto de vista do professor Diogo Freitas do Amaral. Resta, então, enunciar os critérios mistos de distinção: o critério do fim e da capacidade, segundo o qual as pessoas coletivas públicas prosseguem interesses públicos mediante o exercício em nome próprio de poderes de autoridade; o critério do fim e do regime jurídico, que defende que as pessoas coletivas públicas prosseguem fins de interesse público e, por isso, estão sujeitas a um regime especial de direito público; o critério da criação, do fim e da capacidade, através do qual as pessoas coletivas públicas são as criados por ato do Poder Público, que prosseguem fins de interesse público e exercem em nome próprio poderes de autoridade.

               Na opinião do professor Diogo Freitas do Amaral, o critério mais correto seria o critério misto da criação, fim e capacidade com as seguintes alterações: a adoção de uma definição que inclui o próprio Estado no conceito; a ideia mais ampla da criação por iniciativa pública; e a alteração da referência à capacidade jurídica, de modo a falar de poderes e deveres públicos. Assim, propõe-se que as pessoas coletivas públicas são pessoas coletivas criadas por iniciativa pública, para assegurar a prossecução necessária de interesses públicos e, por isso, dotadas em nome próprio de poderes e deveres públicos.

Existem cinco categorias de pessoas coletivas públicas: o Estado, os institutos públicos, as associações públicas, as autarquias locais e as regiões autónomas, que se encontram ordenadas segundo o critério da maior dependência para a menor dependência do Estado. Relativamente ao regime jurídico das pessoas coletivas públicas, podemos concluir que os traços predominantes do seu regime são os seguintes: a criação e extinção, a maioria das pessoas coletivas públicas são criadas por ato do poder central, mas há casos de criação por iniciativa local. Além deste aspeto, as pessoas coletivas públicas só podem ser extintas por decisão pública; a capacidade jurídica de direito privado e património próprio, no que diz respeito ao desenvolvimento de atividades de gestão privada; a capacidade de direito público, são titulares de poderes e deveres públicos; a autonomia administrativa e financeira, dispõem de autonomia administrativa e financeira; isenções fiscais; direito de celebrar contratos administrativos; bens do domínio público, as pessoas coletivas públicas tanto podem ser titulares de bens do domínio público como bens do domínio privado; funcionários públicos, o pessoal das pessoas coletivas públicas está submetido ao regime da função pública; a sujeição a um regime administrativo da responsabilidade civil, as pessoas coletivas públicas respondem pelos prejuízos que causarem, nos termos da legislação própria do Direito Administrativo; a sujeição a tutela administrativa do Estado; a sujeição à fiscalização do Tribunal de Contas, com a exceção das empresas públicas; e, por fim, o foro administrativo, as questões surgidas da atividade pública destas pessoas coletivas pertencem à competência dos Tribunais do contencioso administrativo.

Todas as pessoas coletivas são dirigidas por órgãos, a quem cabe tomar decisões em nome da pessoa coletiva ou manifestar a vontade imputável à pessoa coletiva. A respeito da natureza dos órgãos, debatem-se duas conceções: a primeira, defendida por Marcello Caetano, considera que os órgãos são instituições, e não indivíduos; a segunda, defendida por Afonso Queiró, considera que os órgãos são os indivíduos, e não as instituições. De acordo com a posição defendida pelo professor Diogo Freitas do Amaral, os órgãos da Administração devem ser concebidos como instituições para efeitos de teoria da organização administrativa, e como indivíduos para efeitos de teoria de atividade administrativa.

Existem diversas classificações dos órgãos das pessoas coletivas públicas, no entanto, apenas irei enunciar as mais importantes: os órgãos singulares são aqueles que têm apenas um titular; os órgãos colegiais são compostos por dois ou mais titulares; os órgãos centrais são aqueles que têm competência sobre todo o território nacional; os órgãos locais são os que têm a sua competência limitada a uma circunscrição administrativa; os órgãos primários são aqueles que dispõem de uma competência própria para decidir as matérias que lhes estão confiadas; os órgãos secundários são os que apenas dispõem de uma competência delegada; os órgãos vicários são aqueles que só exercem competência por substituição de outros órgãos; os órgãos representativos são aqueles cujos titulares são livremente designados por eleição, enquanto que os restantes são órgãos não representativos; os órgãos ativos são aqueles a quem compete tomar decisões ou executá-las; os órgãos consultivos são aqueles cuja função é esclarecer os órgãos ativos antes de tomarem uma decisão, através da emissão de pareceres; os órgãos de controle são aqueles que têm por missão fiscalizar a regularidade do funcionamento de outros órgãos; os órgãos decisórios são aqueles a quem compete tomar decisões e os órgãos executivos são aqueles a quem compete executar tais decisões; os órgãos permanentes são aqueles que segundo a lei têm duração indefinida; os órgãos temporários são criados apenas para atuar apenas durante um certo período de tempo; os órgãos simples são aqueles cuja estrutura é unitária, enquanto os órgãos complexos são aquele cuja estrutura é diferenciada, isto é, são constituídos por titulares que exercem também competências próprias a título individual e são, em regra, auxiliados por adjuntos, delegados e substitutos.

As pessoas coletivas públicas existem para prosseguir determinados fins, esses fins denominam-se atribuições. As atribuições são, assim, os fins ou interesses que a lei incumbe as pessoas coletivas públicas de prosseguir. Para o fazerem, as pessoas coletivas públicas necessitam de poderes, os chamados poderes funcionais, e ao conjunto de poderes funcionais chamamos competência. A competência é, então, o conjunto de poderes funcionais que a lei confere para a prossecução das atribuições das pessoas coletivas públicas. Na generalidade dos casos, as atribuições referem-se à pessoa coletiva em si mesma, enquanto que as competências se reportam aos órgãos.

Na prática, qualquer órgão da Administração encontra uma dupla limitação: por um lado, está limitado pela sua própria competência, não podendo invadir a esfera de competência de outros órgãos da mesma pessoa coletiva, e, por outro lado, está limitado pelas atribuições da pessoa coletiva em cujo nome atua, não podendo praticar quaisquer atos sobre matéria estranha às atribuições da pessoa coletiva a que pertence. Importa, ainda, salientar que os atos praticados fora das atribuições são atos nulos, ao passo que os atos praticados fora da competência do órgão são anuláveis.

Desta forma, nos municípios a lei não reparte as atribuições pelos diferentes órgãos concelhios, distribui apenas a competência entre eles, pelo que todos prosseguem as mesmas atribuições. Já no Estado, as atribuições encontram-se repartidas pelos vários ministérios, pelo que cada ministro prossegue atribuições específicas, usando para isso poderes jurídicos idênticos aos dos seus colegas de governo. Em suma, nos municípios os vários órgãos têm competências diferenciadas para prosseguirem as mesmas atribuições, e no Estado os vários órgãos têm competências idênticas para prosseguirem atribuições diferentes.

                Para finalizar, através desta exposição, verificámos os conceitos de pessoa coletiva, pessoa coletiva pública e privada, órgão, atribuições e competência. Conceitos chave para uma boa compreensão do Direito Administrativo, principalmente no que diz respeito à organização administrativa.