Os Particulares como Sujeitos das Relações Jurídicas Administrativas - Camila Rocha e Silva (nº66400)

 Os Particulares como Sujeitos das Relações Jurídicas Administrativas

As instituições particulares de interesse público

  Embora a Administração Pública em sentido subjetivo seja composta por diferenciadas instituições públicas, como empresas públicas, o Estado, as autarquias locais ou as regiões autónomas, o Direito Administrativo não regula apenas entidades públicas, acaba por regular também algumas categorias de entidades privadas, que, pelo fim que prosseguem, não podem deixar de ser consideradas entidades de interesse geral. Estas entidades privadas são, como é de esperar, criadas por iniciativa privada, através de atos que se aglomeram na esfera do direito privado, mas prosseguem fins de interesse público e acabam por ficar sujeitas a um regime em parte definido pelo Direito Administrativo.

  No plano funcional, como já referido, a função administrativa pode ser exercida por pessoas coletivas de direito privado que sejam incumbidas de tal tarefa; estas pessoas são as chamadas entidades administrativas privadas ou, como Marcello Caetano referia, “pessoas coletivas de direito privado e regime administrativo”, que tanto podem ser criadas pelo Estado ou por outras entidades públicas para prosseguirem a satisfação do interesse público mas estruturadas segundo modelos organizatórios de direito privado, como podem ser particulares a quem foi confiada por entidade ou entidades públicas o exercício da função administrativa, por meio de delegações ou concessões dessa mesma função administrativa.

  Importa agora saber a razão pela qual isto acontece, e a verdade é que não é apenas uma; por vezes, a Administração Pública não consegue arcar com todas as tarefas que lhe competem e, por isso, encarrega empresas privadas, apelando aos capitais particulares, de desempenharem uma ou outra função administrativa (exemplo: concessões de serviços públicos, de obras públicas ou do domínio público); pode também acontecer que exista um número de coletividades privadas que são de tal forma relevantes no plano do interesse público que, não chegando ao extremo de as nacionalizar, são submetidas a uma permanente fiscalização ou até a uma intervenção por parte da Administração Pública (exemplo: sociedades de interesse coletivo ou empresas intervencionadas); a lei pode também admitir que sejam criadas entidades privadas em determinadas áreas de atividade, por iniciativa também privada, com o fim de prossecução do interesse público, voluntaria e altruistamente, mas, no entanto, essas tarefas serão realizadas ao mesmo tempo de atividades idênticas pela Administração Pública, para dar apoio (exemplo: instituições de assistência).

  Pode dizer-se, no plano de submissão a normas legais, que estas entidades privadas de direito administrativo atuam ao abrigo de normas de Direito Administrativo, na medida em que é em normas de Direito Administrativo que encontram o fundamento para o exercício da sua atividade materialmente administrativa. No entanto, independentemente do tipo específico de atuação que possa estar em causa, se se enquadrar no exercício da função administrativa, as entidades em causa têm também de atuar em conformidade com normas de Direito Administrativo, normas essas que lhes são genericamente aplicáveis.

  Contudo, depois do referido, é importante ressalvar que, esta sujeição das entidades privadas de interesse público às diretrizes de regulamentação administrativa não as torna elementos integrados na Administração Pública. Ao contrário do que se pode considerar, este fenómeno de regulação pelo direito administrativo não é de todo uma maneira de inserção orgânica de entidades privadas no setor público, mas sim um modo de descentralizar funcionalmente o setor público, através da transferência de poderes próprios deste para a esfera do setor privado, ou até pela autorização de concorrência dos particulares com a Administração Pública na realização de determinadas tarefas que são comuns aos dois setores.

  De entre as instituições particulares de interesse público podemos destacar as sociedades de interesse coletivo que, embora havendo mais, são as que me vou focar neste trabalho. As sociedades de interesse coletivo pode, geralmente, ser definidas como empresas privadas, com, naturalmente, fim lucrativo, que por exercerem podres públicos ou estarem submetidas a uma fiscalização especial por parte da Administração Pública, ficam sujeitas a um regime jurídico específico traçado pelo Direito Administrativo. Estas entidades, ou seja, as sociedade de interesse público, distinguem-se das pessoas coletivas de utilidade pública principalmente pelo facto de as primeiras terem, como já referido, fins lucrativos, ao contrário das segundas.

  Podemos justificar a subordinação das sociedades de interesse público a um regime jurídico específico ou porque a empresa, embora privada, se dedica ao exercício de poderes públicos que lhe foram transmitidos pela Administração ou porque a Administração foi obrigada pelas circunstâncias a colocar a dita empresa privada num regime especial de fiscalização por motivos relevantes de interesse público.

  Como exemplo destas entidades podemos referir as sociedades concessionárias de serviços públicos, de obras públicas, ou de exploração de bens de domínio público, empresas que prestem serviços públicos ou serviços de interesse geral, a outro título, empresas que exerçam atividades em regime de exclusivo ou de privilégio não conferido por lei geral (espécie referida por Marcello Caetano no seu manual), empresas em que as entidades públicas não exercem influência dominante, ou seja, empresas participadas, que prestem serviços públicos ou serviços de interesse geral.

  Aprofundando a matéria relativa ao regime jurídico destas sociedades, estas podem contar com privilégios e prerrogativas específicos das mesmas, entre eles isenções fiscais, direito a requerer ao Estado a expropriação por utilidade pública  de terrenos de que necessitem para a realização das suas atividades ou a possibilidade de beneficiar do regime jurídico das empreitadas de obras públicas, quanto às obras públicas que empreendem. Estas sociedades contam também com deveres e encargos especiais impostos por lei.

  Por fim, no que toca à natureza jurídica das sociedades de interesse coletivo, acho importante analisar as duas teses que procuram responder à questão de saber se as sociedades de interesse coletivo fazem ou não parte da Administração Pública em sentido subjetivo. A tese clássica defende que essas entidades não fazem parte da Administração Pública, exatamente por serem entidades privadas, são sim colaboradoras mas não elementos integrantes da mesma; A segunda tese, que apareceu em momento posterior, maioritariamente defendida por Marques Guedes, diz que estas entidades, pela razão de exercerem funções públicas, transformam-se em órgãos indiretos da Administração e, a concessão dos poderes, deste modo, não será um modo de descentralização dos poderes públicos, mas sim uma maneira de centralizar e concentrar, e por isso é que se investe e utiliza uma entidade privada.

  Na minha opinião, apesar de colaborarem com a Administração Pública, estas entidades não fazem parte desta, por isso, sou a favor da tese clássica.

Bibliografia:

DIOGO FREITAS DO AMARAL, “Curso de Direito Administrativo”, volume I, 4ª edição (Reimp.), Almedina, Coimbra, 2018

MARIO AROSO DE ALMEIDA, “Teoria Geral do Direito Administrativo”, 6ª edição (Reimp.), Almedina, Coimbra, 2020

Camila Rocha e Silva

TB sub13 nº66400