Mariana Prazeres- Análise do Acórdão do Tribunal Central Administrativo Sul de 1 de junho de 2006
Análise do Acórdão do Tribunal Central Administrativo Sul de 1 de junho de 2006
(Processo nº 12116/03)
O presente acórdão incide sobre a matéria da autonomia
disciplinar das universidades públicas, um tema de extrema importância no
contexto jurídico português. Nesta breve análise, irei, primeiramente, realizar
um resumo do caso em apreço, referindo a argumentação das partes e a
decisão final. Debruçar-me-ei, depois, sobre as questões de Direito subjacentes
ao caso, nomeadamente a natureza jurídica das universidades públicas e as
divergências na doutrina quanto à sua qualificação.
1.
Os factos
Foi instaurado ao recorrente, José (Professor Catedrático da
Faculdade de Arquitetura da Universidade Técnica de Lisboa), um processo
disciplinar com o intuito de, e citando o despacho nº 3/2000, de 10-08-2000, relativo
ao processo, «apuramento de factos e graduação das responsabilidades
decorrentes de acções ou omissões verificadas no período em que exercera
funções de direcção nos órgãos de gestão da Faculdade, ou em sectores de actividade
da Faculdade que tiveram a seu cargo, e dos quais possam ter resultado
prejuízos institucionais e pessoais».
Foram ainda, adicionalmente, anexados processos
disciplinares por:
·
acumulação ilegal das
funções de docente da Faculdade de Arquitetura (doravante denominada por FA) e
docente da Universidade Moderna, no ano letivo de 1999/2000;
·
redação de sumários da
disciplina de Projeto IV, da qual o Arguido era professor, no ano letivo de
2000/01, em desconformidade com os objetivos daquele instrumento pedagógico,
tal como vem definido no art. 66º do Estatuto da Carreira Docente Universitária.
O processo disciplinar foi remetido à Subsecção do Senado
dos Assuntos Disciplinares, que, em reunião de 18/07/2022, deliberou concordar
com a proposta da Instrutora, aplicando ao Recorrente a pena de inatividade
graduada em dois anos.
O Recorrente vem a interpor recurso hierárquico desta
deliberação, que foi indeferido pela Autoridade Recorrida, o Ministério da
Ciência e do Ensino Superior (doravante “MCES”), por despacho de 11/12/2002-
tendo esta deliberado a manutenção da pena de inatividade graduada em dois
anos.
Face a este indeferimento, o Recorrente interpõe recurso
contencioso de anulação deste mesmo despacho proferido a 11/12/2022 pelo MCES,
ou seja, de anulação da sua pena disciplinar de inatividade graduada em dois
anos.
2.
Fundamentação
Em sede de recurso contencioso de anulação do despacho
proferido pela Autoridade Recorrida (que indeferiu o recurso hierárquico
previamente interposto), o Recorrente alega que ato administrativo que lhe
aplicou a pena de inatividade graduada em dois anos é nulo e de nenhum efeito,
bem como todo o processo disciplinar, a partir de fls. 3, e fundamentou a sua
posição com a invocação de, entre outros, os seguintes argumentos:
1-
O ato administrativo que
lhe aplicou a pena de inatividade provém de um órgão da Administração –
Ministro da Ciência e Tecnologia – que, segundo o Recorrente, não tem
competência para o exercício da ação disciplinar;
2-
O Reitor da UTL- que
determinou a instauração do processo disciplinar- ser, na ótica do Recorrente,
incompetente para o efeito, afirmando caber tal competência ao Senado
Universitário.
3.
Decisão
Foi negado provimento ao recurso de anulação intentado pelo
Recorrente, tendo sido enunciados determinados argumentos para justificar esta
decisão:
Em primeiro lugar, foi enunciado o já referido art.76º/2
CRP, referente à autonomia estatutária, científica, administrativa e financeira
das universidades, sendo este artigo complementado pela Lei 108/88, de 24-09,
que enuncia o caráter de pessoa coletiva das universidades e reforça as
vertentes de autonomia que revestem as mesmas.
A FA integra a Universidade Técnica de Lisboa (UTL), nos
termos da alínea g) do nº 1 do art. 2º dos Estatutos da Universidade Técnica de
Lisboa, sendo, nos termos do 2º/1 dos seus Estatutos, uma das suas “unidades
orgânicas”.
Pela Lei 108/88, a autoadministração das universidades é assegurada
por órgãos eletivos eleitos pela própria Universidade, sendo que a tutela
governamental se limita ao expressamente previsto na lei.
Em segundo lugar, e quanto à autonomia disciplinar, é citado
o art. 25º da Lei 108/88, mais concretamente a sua alínea i), em que se
verifica ser o Senado universitário o órgão com competência para exercer o
poder disciplinar, em matéria de infrações praticadas por docentes,
investigadores, e demais funcionários e agentes.
A competência estende-se à aplicação de sanções
disciplinares inseridas no âmbito do art. 11º/1 e 2 do Decreto-Lei 24/84 de
16-01[1].
É referido, também, o art. 9º da Lei da Autonomia
Universitária, que dispõe que «1- As universidades dispõem do poder de punir,
nos termos da lei, infrações disciplinares praticadas por docentes,
investigadores e demais funcionários e agentes» e «3- Das penas aplicadas ao
abrigo da autonomia disciplinar cabe sempre direito de recurso nos termos da
lei».
Face às bases legais citadas, foi decidido que o direito de
recurso referido no transcrito nº 3 do art. 9º, é um direito ao recurso
contencioso imediato e que, sendo assim, o ato lesivo verticalmente definitivo
era a deliberação da Subsecção dos Assuntos Disciplinares do Senado da UTL, de
18-07-2002, e não o despacho de 11-12-2002, contenciosamente recorrido no caso.
Foi, assim, negado provimento a este recurso por ilegalidade
na interposição de recurso ao despacho, que não era o ato processual que
deveria ter sido recorrido.
4.
Análise
Observados os factos, a fundamentação apresentada pelo
Recorrente para a anulação do despacho proferido pela Autoridade Recorrida, e a
decisão proferida, cabe agora analisarmos as questões de Direito.
4.1. Autonomia das
Universidades
O Prof. Jorge Miranda afirma que a autonomia é um “verdadeiro
direito fundamental das Universidades”, tradução da liberdade de aprender e
ensinar do art. 43º, da liberdade de criação cultural do art. 42º e da
liberdade de criação e investigação científica do art. 73º, nº 4, da CRP.[2]
Conseguimos, assim, definir várias vertentes desta
autonomia: estatutária, científica e pedagógica, administrativa e financeira.
Releva o n.º 2 do artigo 76.º da Constituição, que dispõe
ser reconhecida às universidades, nos termos da lei, estas vertentes de autonomia:
«As universidades gozam, nos termos da lei, de autonomia estatutária,
científica, administrativa e financeira, sem prejuízo de adequada avaliação da
qualidade do ensino».
Para o acórdão em análise, deve haver um foco maioritário na
questão da autonomia administrativa.
A autonomia administrativa das universidades traduz-se na
capacidade para a prática de atos administrativos e celebração de contratos
administrativos, abarcando, também, poder regulamentar e poder disciplinar
próprios (art. 110º do Regime Jurídico de 2007).
Cabe, ainda, mencionar que releva, no âmbito do acórdão em
questão, o art. 3º/1 da Lei 108/88, de 24-09, que estabelece que «As
universidades são pessoas coletivas de direito público e gozam de autonomia
estatutária, científica, pedagógica, administrativa, financeira e disciplinar»,
ainda em vigor durante o processo em apreço, mas, atualmente, substituída
pelo já mencionado Regime Jurídico das Instituições de Ensino Superior (Lei nº
62/2007). [3]
4.2. Natureza jurídica das Universidades
Existe bastante divergência doutrinária no que toca à
natureza jurídica das universidades públicas, sendo que a posição dominante é a
de que estas se inserem no âmbito da administração autónoma do Estado (art.
199º, alínea d) CRP), estando, assim, sujeitas à tutela do Governo- que, em
matéria de autonomia científica e pedagógica, não pode abranger mais do que
simples tutela de legalidade.[4]
Todavia, encontramos na doutrina outras posições, como a do
Prof. Paulo Otero, que integra as universidades na administração interna.[5]
Existem, ainda, perspetivas divergentes quanto à
qualificação das universidades: o Prof. Marcelo Rebelo de Sousa considera universidades
como sendo pessoas coletivas de base associativa[6],
o Prof. Vital Moreira classifica-as como institutos públicos de base
corporativa[7],
enquanto o Prof. Luís Pereira Coutinho as qualifica como associações públicas
funcionais de direitos fundamentais[8],
entre outras posições.
A posição do Prof. Luís Pereira Coutinho assume-se de grande
interesse, pois perspetiva uma natureza dualista das universidades públicas,
correspondendo a cada universidade um serviço público estadual e um substrato
associativo.[9] Tal
advém da diferenciação entre dois momentos lógicos: um primeiro momento,
correspondente à criação e manutenção, pelo Estado, de um serviço público[10];
e um segundo momento, correspondente à formação de uma associação pública de
prossecução de interesses de natureza cientifica e pedagógica, numa “lógica
constitucional concretizadora das liberdades académicas.”[11]
5.
Posição assumida
Como já referi, a doutrina maioritária- a qual perspetivo
ser de grande coesão e assertividade- insere as universidades públicas na
administração autónoma, que, segundo o Prof. Freitas do Amaral, é “aquela que
prossegue interesses públicos próprios das pessoas que a constituem e por isso
se dirige a si mesma, definindo com independência a orientação das suas
atividades, sem sujeição a hierarquia ou a superintendência do Governo.”
Vemos, assim, uma vertente de autoadministração nela, na
medida em que são os seus próprios órgãos que definem, com independência, a
orientação das suas atividades, apresentando-se o poder de tutela do Governo
como um mero poder de fiscalização ou controlo que não permite nem dirigir nem
orientar as entidades a ele submetidas (199.º/4/d, 229.º e 242.º CRP).
O Prof. Sérvulo Correia e o Prof. Paes Marques alinham o seu
entendimento com a inserção das universidades públicas no âmbito da
administração autónoma, identificando três principais elementos que justificam
esta perspetiva: a base jus-fundamental do art. 42º/1 CRP, a participação
efetiva dos interessados na gestão, e a autonomia político-administrativa de
orientação, sobre os quais me irei focar de seguida.[12]
No que concerne à base jus-fundamental, o art. 42º/1 CRP
consagra, entre outras, a liberdade científica, sendo que tal se traduz no
direito de autodeterminação e organização das universidades em matéria científica
(estando, aqui, abrangidas a seleção das áreas de investigação, a organização
desta, bem como a difusão da ciência produzida).
Já sobre a participação efetiva dos interessados na gestão,
refere-se que esta dimensão de auto-organização das universidades em matéria
científica impõe a premissa de que os interesses relevantes do seu exercício em
comum sejam, no quadro universitário, encarados como interesses próprios a
serem prosseguidos pela comunidade de interessados. O propósito desta subtração
do Estado do governo universitário é garantir que os titulares das liberdades
de criação científica sejam associativamente responsáveis pela respetiva
programação, organização, enquadramento e regulação que lhe estão
subjacentes.
Por fim, a autonomia político-administrativa de orientação
procedente da vontade democraticamente demonstrada pelos membros. Os interesses
dos mesmos terão de ser prosseguidos num quadro de autonomia, em que ao Estado
compete, como já referido, uma simples tutela de legalidade, que não poderá
ultrapassar este escopo.
§
A temática das universidades
públicas- nomeadamente da sua qualificação, natureza e escopo da sua autonomia-
assume-se de enorme relevância no âmbito do Direito Administrativo, tendo a sua
regulação passado pelas mais variadas mudanças.
Se, antes de 1974, assentava em
profunda centralização, com Reitores nomeados pelo Ministro da Educação,
Senados universitários praticamente só consultivos e Conselhos Escolares
restritos a professores catedráticos e presididos pelos Diretores; tal organização
sofreu acentuada rutura no pós-Revolução, e tem desde aí vindo, continuamente,
a metamorfosear-se naquilo que conhecemos hoje: estruturas dotadas de autonomia
estatutária, científica, administrativa e financeira, constitucionalmente
consagradas.
Análise realizada por Mariana Prazeres (nº 64539), no âmbito
da disciplina de Direito Administrativo I
Ano letivo 2022/2023
Subturma 13, Turma B
BIBLIOGRAFIA:
CORREIA, Sérvulo, 1937 e MARQUES, Francisco Paes, 1980, Noções
de Direito Administrativo Vol. 1, 2ª edição, 2021
MIRANDA, Jorge, Sobre o Governo das Universidades
Públicas, Conferência na Universidade do Porto, em 8 de março de 2012, CIDP
e ICJP, p. 12, consultado aqui
MOREIRA, Vital, Administração autónoma e associações
públicas, 1997
OTERO, Paulo, Institutos públicos, in Dicionário
Jurídico da Administração Pública V, 1993
PEREIRA COUTINHO, Luís, As faculdades normativas
universitárias no Quadro do Direito Fundamental à Autonomia Universitária,
2004
PEREIRA COUTINHO, Luís, Problemas relativos à natureza
jurídica das Universidades e das Faculdades, pág. 1, consultado aqui
REBELO DE SOUSA, Marcelo, Lições de Direito
Administrativo I, 1999
[1] Agora
revogado pela Lei 58/2008 de 09/09.
[2] MIRANDA,
Jorge, Sobre o Governo das Universidades Públicas, Conferência na
Universidade do Porto, em 8 de março de 2012, CIDP e ICJP, p. 12, consultado aqui.
[3] Para
efeitos de análise de doutrina relativa à matéria da autonomia das
Universidades, irei mencionar o pelo Regime Jurídico das Instituições de Ensino
Superior (Lei nº 62/2007), sendo que, em sede de fundamentação inserida no
acórdão em apreço, importa apenas a legislação em vigor na altura do mesmo.
[4] MIRANDA,
Jorge, Sobre o Governo das Universidades Públicas, p. 14.
[5] OTERO, Paulo,
Institutos públicos, in Dicionário Jurídico da Administração Pública
V, 1993, págs. 255, 257 e 258.
[6] REBELO
DE SOUSA, Marcelo, Lições de Direito Administrativo I, 1999, págs.
307 e ss.
[7] MOREIRA,
Vital, Administração autónoma e associações públicas, 1997, págs. 367 e
ss.
[8] PEREIRA
COUTINHO, Luís, As faculdades normativas universitárias no Quadro do Direito
Fundamental à Autonomia Universitária, 2004, pág. 75.
[9] PEREIRA
COUTINHO, Luís, Problemas relativos à natureza jurídica das Universidades e
das Faculdades, pág. 1, consultado aqui.
[10] No que concerne
à noção de “serviço público”, o Prof. Luís Pereira Coutinho baseia-se na
definição do Prof. Marcello Caetano, remetendo para MARCELLO CAETANO, Manual
de Direito Administrativo II, 10.ª ed., 2017, págs. 1066 e ss.
[11] PEREIRA
COUTINHO, Luís, Problemas relativos à natureza jurídica das Universidades e
das Faculdades, pág. 4.
[12]
CORREIA, Sérvulo, 1937 e MARQUES, Francisco Paes, 1980, Noções de Direito
Administrativo Vol. 1, 2ª edição, pág. 514.
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