Hierarquia Administrativa- Carolina Lourenço nº64624

Hierarquia administrativa

 

A relação hierárquica é um modelo de organização vertical da administração que estabelece um vínculo jurídico entre uma pluralidade de órgãos da mesma pessoa coletiva (intersubjetiva), que permite a um dos órgãos ter uma competência para dispor da vontade decisória de todos os restantes órgãos e estes estão adstritos a um dever legal de obediência. 

A hierarquia é um princípio geral (de base consuetudinária) e, por isso, no silêncio da lei, é o modelo normal de organização administrativa. A lei só intervém para dizer que não está sujeito a hierarquia/ a poder de direção. 

Podemos distinguir entre hierarquia interna e externa. A hierarquia interna é o modelo vertical de organização interna dos serviços públicos que assenta na diferenciação entre superiores e subalternos. Trata-se, acima de tudo, a divisão do trabalho entre agentes administrativos. Está em causa a prossecução regular de atividades, e não a prática de atos jurídicos (por isso se diz interna, não assume qualquer significado para particulares nem para outros sujeitos de direito público. A hierarquia externa surge no quadro da pessoa coletiva pública, toma a estrutura vertical como diretriz para estabelecer o ordenamento dos poderes jurídicos em que a competência consiste, é uma hierarquia de órgãos (os subalternos praticam atos administrativos com efeitos externos).   

Delimitação da hierarquia 

·      Não há hierarquia entre órgãos constitucionais (não exclui que exista uma hierarquia política);  

·      Há hierarquia entre os membros do ministério público e entre as estruturas das forças armadas;

·      Não há hierarquia em relação aos órgãos colegiais, porque aqui apura-se a vontade colegialmente e não através de ordens e instruções;

·      Há órgãos administrativos singulares que não estão sujeitos a hierarquia- órgãos independentes; 

·      Não há hierarquia administrativa entre os membros do governo, há hierarquia política;

·      Há determinadas atividades que não estão sujeitas a hierarquia. Na competência delegada o delegante pode emitir diretivas e recomendações, que se encontra num patamar abaixo da direção, há poder de orientação;

·      A atividade contratual também não está sujeita a uma administração hierárquica. A parte pública pode ter supremacia sobre a privada; 

·      Atividade técnico científica também não está sujeita a administração hierárquica; 

 

 

 

A relação hierárquica permite que o superior exerça alguns poderes:

·      Poder de direção- Faculdade de emanar ordens (comando imperativo para o caso concreto) e instruções (comando para uma pluralidade de casos, regulamento que o superior impõe ao subalterno). O cerne do poder hierárquico assenta no poder de direção (art.º199 d CPA). Pode-se até dizer que não há hierarquia sem poder de direção, é assim um elemento típico caracterizador da hierarquia; 

·      Poder de controlo- Poder de inspeção (ver se a legalidade em geral é acatada ou não pelo subalterno); 

·      Poder de supervisão- Permite ao superior revogar (atos que acha inconveniente), anular (aqueles que acha ilegal) ou suspender os atos praticados pelo subalterno;

·      Poder disciplinar- Faculdade de o superior punir o subalterno, mediante a aplicação de sanções previstas na lei. Aos funcionários e agentes da Administração Central, Regional e Local aplica-se o Estatuto Disciplinar constante do Decreto-Lei no 24/84, de 16 de Janeiro; 

·      Poderes dispositivos da competência do subalterno- Tem poderes de resolução de conflitos de competência; 

·      Poder de delegação- Pode delegar nos subalternos poderes;

·      Poder de substituição primária- Com exceção dos casos em que a lei atribui competência exclusiva aos subalternos, o superior pode-se antecipar (poder de substituição primária).  A tese do Professor Doutor Freitas do Amaral advoga que a competência do superior hierárquico não engloba o poder de substituição, mesmo que no caso disponha de um poder de revogação. Por outras palavras: não é valida, com princípio geral, a máxima de que a competência do superior abrange a dos subalternos, na medida em que as finalidades que levam a lei a desconcentrar a competência dos superiores nos seus subalternos- melhor prossecução do interesse público pelos órgãos situados na maior proximidade dos problemas a resolver e mais ampla proteção dos direitos e interesses dos particulares, através da possibilidade de controlo da primeira decisão pelos superiores hierárquicos. 

Se o superior pode emanar ordens e instruções sobre toda e qualquer competência do subalterno, então podemos concluir que o superior tem uma competência material comum com todos os subalternos, interna aos serviços da administração, o que explica que o superior possa opinar sobre todas as matérias. Os subalternos apenas têm uma competência facionariamente/aparentemente exclusiva, pois apesar de terem competência para exteriorizar a vontade, esta pode sempre ser alterada/modelada pelo superior. 

O superior hierárquico tem sempre o poder de direção sobre todas as matérias do subalterno, isto significa que o superior tem uma identidade de competência material interna sobre o subalterno.

A hierarquia administrativa é uma estrutura organizativa vertical e é um princípio geral do direito português que vigora no silêncio da lei, ou seja, não precisa expressamente de o dizer.

Ao subalterno cabe o dever de obediência, devendo acatar as ordens e as instruções que o superior lhe dá em matéria de serviço. Pode-se colocar a hipótese da ordem dada ser ilegal. Relativamente a esta questão, no direito português há dever de obediência às ordens e instruções ilegais, obedecer à ilegalidade ainda é cumprir a legalidade. Naturalmente há limites a este entendimento. A doutrina formula que só há dever de obediência quando a ordem ou instrução se consubstancie em atos anuláveis (a anulabilidade produz efeitos até ser declarada, então a obediência pode ser compaginada). Perante uma ordem ou instrução ilegal o subalterno deve exercer o direito de respeitosa representação, tendo suspeitas sobre a legalidade do comando deve mandar por escrito um pedido de confirmação sobre se deve ou não obedecer. Se a ordem for mantida ou confirmada pelo superior o subalterno tem de a cumprir.  Um subalterno que não exerça o seu poder de respeitosa representação, pode ser responsabilizado pela sua conduta. Ainda relativamente a esta questão, segundo a corrente legalista, não existe dever de obediência em relação a ordens julgadas ilegais. O Professor Doutor Freitas do Amaral advoga esta corrente, dado ao princípio do Estado de Direito democrático e a submissão da administração publica à lei art.º266/2 CRP. Hoje em dia impera um sistema legalista mitigado, que resulta da conjugação do artigo 271/2 e 3 CRP com o art.º177 Lei Geral Trabalhadores Função Pública. Cabe agora questionar de o fundamento da obediência aos comandos ilegais se traduz numa exceção ao princípio da legalidade. O professor Doutor Paulo Otero afirma que não, uma vez que resulta da própria lei ser legal o cumprimento de uma norma ilegal, enquanto o Professor Doutor Freitas do Amaral diz que é uma exceção ao princípio da legalidade, mas legitimada pela constituição. Para além do dever de obediência podemos falar em dever de pontualidade, dever de respeito, de prossecução do interesse público e de respeito pela legalidade.

 

 

Carolina Lourenço 

Aluna 64624