Direitos subjetivos públicos e relação jurídica administrativa - Ricardo Alcobia nº66546

Direitos subjetivos públicos e relação jurídica administrativa

Os direitos subjetivos dos indivíduos perante a administração pública

A noção de direito subjetivo encontra-se intimamente ligada com a de relação jurídica, não só porque os direitos subjetivos públicos integram o conteúdo daquelas, mas também porque eles são uma condição lógica da existência de relações jurídicas administrativas.

Daí que se possa afirmar que a relação jurídica administrativa se prenda diretamente com os direitos subjetivos públicos; ela é em parte consequência, em parte condição dos direitos subjetivos. Isto porque é o reconhecimento de direitos subjetivos que faz com que o particular deixe de ser tratado como objeto do poder, passe de súbdito a cidadão, se transforme num sujeito de direito em condição de estabelecer relações jurídicas com os órgãos do poder público. O reconhecimento ao indivíduo da titularidade de direitos subjetivos constitui o próprio fundamento da admissibilidade de relações jurídicas entre ele e o Estado.

O individuo titular de direitos fundamentais não ocupa já uma posição de subalternidade perante as autoridades publicas, antes goza de um estatuto que lhe permite relacionar-se com elas de igual para igual. Os direitos fundamentais transformaram-se as relações de poder em verdadeiras relações jurídicas, elevando um simples termo de referência objetiva, que era o de administrado, à categoria de centro de imputação subjetiva de direitos e deveres.

Não é verdadeira a afirmação de que o reconhecimento de direitos subjetivos dos indivíduos perante o Estado é juridicamente irrelevante, uma vez que a Administração já está obrigada a cumprir as suas vinculações jurídicas, a observar e aplicar a lei, pelo que o cidadão não recebe mais com o direito subjetivo do que aquilo que, sem ele, lhe é concedido pelo direito objetivo. Em vez disso, é o reconhecimento dos direitos subjetivos que faz do individuo um sujeito de direito autónomo e na uma simples peça de engrenagem estadual integrado numa estrutura que totalmente o transcende. Sem direitos próprios o individuo seria um mero súbdito e o objeto da atividade estadual, pois é o direito subjetivo que conforma decisivamente a ligação Estado-cidadão. O direito subjetivo põe em vigor a dignidade e personalidade da pessoa constitucionalmente garantida.

O reconhecimento da titularidade de direitos subjetivos perante as autoridades públicas, enquanto projeção jurídica da dignidade da pessoa humana, constitui um principio essencial do Estado de Direito, cuja consagração determina importantes consequências práticas no domínio do Direito Administrativo.

Assim, a titularidade de direitos subjetivos deve ter como consequência a atribuição ao particular da possibilidade de atuação no procedimento para a defesa preventiva dos seus direitos perante a Administração. Nesta perspetiva, o procedimento surge como um instrumento adequado para a conciliação do interesse público com os direitos dos indivíduos, pelo que é de exigir que ele tenha lugar, pelo menos, em todos os casos em que estejam em causa direitos fundamentais. Daí a tendência moderna para ligar o procedimento e os direitos fundamentais, acentuando a dimensão de garantia de procedimento contida nesses direitos. E a consideração de que os reflexos dos direitos fundamentais no procedimento vinculam tanto o legislador, que tem de constituir um procedimento efetivador dos direitos fundamentais, como a Administração, que tem de completar o direito do procedimento existente através de uma atuação conforme aos direitos fundamentais.

Ao nível do contencioso administrativo, tem de existir uma tutela efetiva e integral desses direitos e em que se verifique a equiparação das posições da Administração e do particular. O significado prático dos direitos subjetivos públicos reside na possibilidade da sua imposição jurisdicional, o que pressupõe a ideia de um órgão administrativo e de um cidadão que, de forma igual, se encontram limitados pelo tribunal, no qual devem defender as suas posições jurídicas.

Desta forma, o reconhecimento dos direitos subjetivos públicos não é uma simples posição teórica, é uma opção jurídica com consequências decisivas para todo o domínio jurídico-administrativo. Na verdade, o direito subjetivo é o mesmo quer o obrigado a atuar de uma certa maneira seja uma entidade pública ou um particular. O direito não muda a sua natureza por mudar o seu sujeito passivo. O facto de uns direitos estarem regulados numas leis e outros noutras, não influi na sua natureza e as leis não se diferenciam pelos direitos e obrigações que regulam. É por isso que falar em direitos administrativos, ou públicos, não significa nenhuma diferença de natureza relativamente aos demais, mas essa qualificação apenas exprime a origem dos direitos e das obrigações.

Esta não é a única forma de encarar os direitos subjetivos, o professor Vasco Pereira da Silva fala em seis formas diferenciadas:

1. Uma mera situação de interesse de facto que confere aos indivíduos legitimidade processual, uma vez que possuem um interesse próximo do da Administração. Esta conceção parte do principio de que os particulares não defendem através do recurso a nenhuma posição jurídica em face da Administração.

2. Um direito à legalidade, ou direito reflexo, que os indivíduos fazem valer no processo.

3. Duas modalidades de posições jurídicas distintas: os direitos subjetivos e os interesses legítimos, consoante o poder de vantagem do individuo resulte imediata e intencionalmente das normas jurídicas, ou seja atribuída apenas de forma mediata e reflexa.

4. Igualmente, as duas modalidades de direitos subjetivos e de interesses legítimos, mas que se distinguem, já não com base no caráter mediato ou imediato do modo de proteção pela norma, mas antes consoante se trate ou não de uma situação dependente do exercício do poder administrativo.

5. Duas situações diferentes: os direitos subjetivos clássicos ou ativos, e os direitos subjetivos novos, ou reativos, ou o que denomina estes últimos de direitos eventuais ou futuros.

6. Uma única categoria de situações jurídicas dos particulares, a dos direitos subjetivos.

O professor Vasco Pereira da Silva entende que as primeiras duas posições já não são defensáveis em virtude do quadro jurídico-constituional. Quer a conceção que nega aos particulares qualquer posição jurídica substantiva nas suas relações com a administração, quer a que defende a existência de um direito à legalidade geral e abstrato, que não se distingue de direito objetivo, e que se reduz numa mera posição processual, é o resultado dos vestígios de um estado autoritário. Tal entendimento não se afigura com o Estado de Direito Democrático. É contrário a uma ordem fundamental democrática e liberal que os particulares, nas suas relações com o poder do Estado, sejam tratados como meros objetos da ordem jurídica, considerados como súbditos de direito, em vez de ativos colaboradores na realização dos fins do Estado e do direito, equipados com os correspondentes poderes jurídicos, os direitos pessoais, como sujeitos de direito. Tal como é incompatível com a constituição portuguesa, cuja opção pelo tratamento do individuo como sujeito de direito não permite a negação aos particulares da titularidade de posições substantivas, e não meramente processuais, nas suas relações perante a Administração Pública.

O professor Vasco Pereira da Silva considera o particular como titular de direitos subjetivos nas relações jurídicas administrativas. Nos termos da teoria da norma de proteção, e aceitando o seu alargamento no domínio dos direitos fundamentais, o individuo é titular de um direito subjetivo em relação à Administração, sempre que de uma norma jurídica que não vise apenas a satisfação do interesse público, mas também a proteção dos interesses dos particulares, resulte uma situação de vantagem objetiva concedida de forma intencional, ou ainda quando dela resulte a concessão de um mero beneficio de facto decorrente de um direito fundamental.

Ainda que o texto constitucional fale em direitos e interesses legalmente protegidos (art.286/3, 4 e 5CRP), o professor Vasco Pereira da Silva considera que não devem existir duvidas de que a Constituição equipara os direitos subjetivos e os interesses legalmente protegidos, tratando-os, ambos, como situações jurídico-materiais dos indivíduos. Entidades da mesma natureza, direitos subjetivos e interesses subjetivos devem ser reconduzidos à categoria unitária dos direitos subjetivos, no que em nada se contrariam as disposições constitucionais.

Direitos subjetivos e interesses legalmente protegidos são, pois, no ordenamento jurídico português, duas formas de designar a posição jurídico-subjetiva dos privados perante a Administração Pública, às quais corresponde sempre o mesmo regime jurídico.1

Não tem, pois, qualquer cabimento legal, distinguir direitos da primeira categoria de direitos de segunda categoria. Trata-se, em todos os casos, de posições substantivas e não meramente processuais dos particulares em relação à Administração, concedidas objetiva e intencionalmente por uma norma jurídica que visa a satisfação, não apenas do interesse público, mas também dos interesses dos particulares. A diferença entre direito subjetivo e o denominado interesse legitimo não respeita, portanto, à existência do próprio direito, mas a uma, maior ou menor amplitude do seu conteúdo.

Os direitos dos particulares, para além de um conteúdo mais ou menos amplo, podem também corresponder a diferentes categorias, abrangendo direitos de crédito ou direitos reais, direitos absolutos ou direitos relativos, direitos subjetivos (em sentido restrito) ou direitos potestativos. Tudo depende da concreta relaçao jurídico-administrativa estabelecida entre o particular e a Administração e da interpretação das normas jurídicas aplicáveis.

Ao falar em direitos subjetivos dos particulares perante as autoridades administrativas estamos, portanto, a referimo-nos a uma panóplia de posições jurídicas muito distintas e não a um figurino único (da mesma maneria de que quando se fala em direitos subjetivos em qualquer outro domínio jurídico, eles podem apresentar diferentes modalidades). Mas, em todos esses casos, estamos perante verdadeiros direitos subjetivos, posições de vantagem dos particulares em face das autoridades administrativas, e não quaisquer “pseudo-direitos”, “semi-direitos”, “quase-direitos” ou direitos de segunda ordem.