Delegação de poderes - Joana Jorge nº66120

 O direito administrativo, tal como outros ramos do direito, é respeitador de determinados princípios tais como seja o conhecido princípio da legalidade, mas também princípios como o da descentralização e da desconcentração da burocratização. É para cumprir este último que existem figuras de relações especiais de competência como a delegação de poderes.

A delegação de poderes é definida pelo professor Diogo Freitas Amaral como “o ato pelo qual um órgão da Administração, normalmente competente para decidir em determinada matéria, permite, de acordo com a lei, que outro órgão ou agente pratiquem atos administrativos sobre a mesma matéria”, ou seja, basicamente é um ato jurídico feito por um órgão administrativo que atribui capacidade a outro para que este seja competente em relação a determinadas matérias.

Esta possibilidade dos órgãos administrativos está regulada no artigo 44º do Código do Procedimento Administrativo (CPA).

Para se considerar estarmos perante uma delegação de poderes é preciso: existir uma lei que regule esta capacidade tal como determina o artigo 111º/2 da Constituição Republicana Portuguesa (CRP) – respeitando assim o princípio da legalidade administrativa – a que se dá o nome de lei habilitante/de habilitação; além disso a delegação tem de ter duas partes, o delegante que é o órgão que tem primeiramente as competências na sua esfera jurídica e o delegado a quem serão transferidas essas competências (este pode ser um órgão ou agente da mesma ou de diferente pessoa coletiva pública); por fim, é necessário o ato de delegação, ou seja, a prática da delegação pelo delegado ao delegante – é de elucidar que o ato de delegação tem duas exigências para que seja válido e eficaz, respetivamente: precisa de haver uma especificação dos poderes delegados e deve ser publicitado.

Ao contrário do que se possa pensar, a delegação de poderes não pressupõe uma relação de subordinação hierárquica, por exemplo, os secretários de Estado são órgãos do governo a quem a lei não atribui competências, estes só as adquirem por delegação de poderes feita pelos ministros do governo, considerados também órgãos do governo, mas estão todos no mesmo patamar hierárquico no órgão administrativo que é o Governo.

Outra questão relativamente comum é a de se confundir esta figura com outras que apesar das semelhanças se distinguem muito da delegação de poderes, nomeadamente figuras como a substituição, a suplência, a representação, a transferência legal de competências, etc.

Analisando cada uma delas verificamos que a substituição distingue-se por haver nela uma coincidência entre esferas jurídicas, isto é, na substituição o substituto pratica atos que são imputáveis diretamente à esfera do substituído enquanto que na delegação de poderes o delegado pratica atos que lhe são imputáveis apenas a si mesmo. Na suplência falta o requisito relativo a haver um delegante e um delegado, ou seja, na delegação de poderes existem sempre dois órgãos, enquanto que na suplência apenas existe um, cujo titular se altera devido a algum impedimento. Em relação à representação acontece o mesmo do que na substituição, os efeitos produzidos pelo representante são imputáveis à esfera do representado e não à sua própria. Por fim, a transferência legal de competências difere no sentido de ser uma desconcentração de competências originária pela lei, enquanto que a delegação de poderes é algo posterior e que pode ser revogável pelo delegado livremente.

Retomando os requisitos da delegação de poderes, especificamente a lei de habilitação poderá distinguir-se entre esta ser genérica ou específica, ou seja, nos termos do artigo 44º nº3 e nº4 do CPA, uma lei habilitante permite a prática de qualquer ato de delegação, mas pode haver leis que especifiquem a delegação em causa (a lei distingue também que as leis de habilitação genéricas apenas podem ser usadas para atos de administração ordinária, ou seja, para atos que não tenham um alcance distinto do geral que determinado órgão tem, e as específicas para atos de administração extraordinária, atos que ultrapassem o alcance geral da entidade em questão).

Outra distinção que pode ser feita é entre os vários tipos de delegação. Podemos falar de delegação ampla ou restritiva consoante a quantidade de poderes que o delegante transfere para o delegado [a delegação total dos poderes é proibida nos termos do artigo 45º a) do CPA]; podemos também distinguir delegação específica ou genérica consoante se trata da prática de apenas um ou de vários atos; delegação hierárquica ou não hierárquica quando a delegação seja feita entre dois órgãos/entidades que sejam hierarquicamente organizadas ou quando não exista essa dependência; por fim existe delegação em 1º grau ou subdelegação em função da quantidades de delegações feitas (subdelegação trata-se da delegação de poderes já delegados).

Em relação às competências a delegar podemos diferenciar entre as competências indelegáveis por determinação legal (o disposto no artigo 45º do CPA enumera três destas competências) e indelegáveis por natureza.

Em relação ao regime jurídico da delegação de poderes poderemos conhece-lo através do CPA (artigos 44º e seguintes) e a outros diplomas legais.

Por exemplo, em relação aos poderes do delegante o CPA determina que este tem o poder de avocação dos casos concretos no âmbito da delegação, de acordo com o disposto no artigo 49º nº2; tem o poder de dar ordens, diretivas ou instruções, nos termos do disposto no artigo 49º nº1; e tem o poder de revogar qualquer ato praticado pelo delegado ao abrigo da delegação (artigo 49º nº2).

É relevante observar que os atos praticados têm três requisitos que devem respeitar de acordo com o disposto no artigo 48 do CPA, são eles: requisitos genéricos exigidos pela lei para qualquer ato administrativo, requisitos específicos do ato praticado no caso concreto (de tipo legal) e requisito de identificar expressamente que se trata de um ato praticado por delegação e qual o órgão delegante.

Uma questão muito controvertida na doutrina é a natureza jurídica da delegação de poderes. Existem três teses principais: a tese da alienação, a tese da autorização e a tese da transferência. A primeira defende que o ato de delegar poderes não é mais que uma transmissão/alienação de competências (crítica: o delegante não fica alheio à competência delegada), a segunda diz que antes de haver um ato de delegação o delegado já tem competências, só lhe falta a autorização do delegante para as usar (crítica: dizer que o delegado é competente antes do ato de delegação é errôneo), a terceira, defendida pelo professor Diogo Freitas do Amaral teoriza sobre o facto da competência delegado não ser própria dele, há uma transferência da competência/do exercício dos poderes do delegante para o delegado.

Por fim, resta-nos referir o regime de extinção da delegação. Esta pode terminar de três formas, previstas no artigo 50º do CPA: se tiver prazo definido e este terminar ou se a delegação consistir apenas num ato que for praticado caduca; se o delegante revogar ou anular a delegação (pode faze-lo a todo o tempo sem necessidade de justificação); ou se a pessoa do delegante ou delegado for alterada.

Em suma, a delegação de poderes é uma forma útil de descentralização administrativa, aproximando a população e os órgãos da administração pública e de desburocratização para que exista uma administração mais eficiente, que funciona entre duas entidades de diferentes ou do mesmo órgão que colaboram para a prosseguição mais importante da administração: a prosseguição do interesse público.

 

Bibliografia:

·        VIEIRA DE ANDRADE, José Carlos, Lições de Direito Administrativo: 4ªEdição, Coimbra, 2015

·        https://dre.pt/dre/lexionario

·   FREITAS DO AMARAL, Diogo, Curso de Direito Administrativo: Vol. 1, 4ª Edição, Coimbra, Almedina, 2016

Joana Jorge, nº66120