Análise de um acórdão do Supremo Tribunal Administrativo, de 14.12.2011, relativo ao processo nº 0544/10- Inês Galvão

Análise de um acórdão do Supremo Tribunal Administrativo, de 14.12.2011, relativo ao processo nº0544/10

- Inês Galvão

I. Introdução

Na seguinte publicação proponho-me a analisar o Acórdão do Supremo Tribunal Administrativo (STA), de 14/12/2011, processo nº 0544/10 por evidenciar questões de grande relevância no estudo do Direito Administrativo, entre as quais a matéria da delegação de poderes.

Efetivamente, a delegação de poderes é um fenómeno que se verifica repetidamente no funcionamento da Administração Pública, representando uma concretização do princípio da desconcentração, consagrado constitucionalmente e ao qual a Administração Pública está subordinada.

II. O que é a Delegação de Poderes?

A delegação de poderes é um fenómeno que ocorre no seio da Administração Pública, intimamente ligado ao processo de desconcentração.

Esta possibilita que um órgão, normalmente competente para decidir em determinada matéria, permita que outro órgão ou agente pratique atos administrativos sobre essa mesma matéria através de um ato de delegação de poderes.

O supramencionado decorre do art. 44º, nº 1 do Código do Procedimento Administrativo (CPA).

• A desconcentração administrativa

A delegação de poderes insere-se no âmbito da desconcentração administrativa. Este é um princípio que se encontra consagrado na Constituição da República Portuguesa (CPR) no nº 2 do art. 267º.

A desconcentração consiste numa repartição de competências entre vários órgãos diferentes pertencentes à mesma pessoa coletiva, estabelecendo uma hierarquia. 

Desta forma, traduz-se num sistema em que o poder decisório se reparte entre o superior e um ou mais órgãos subalternos, que, ainda assim, permanecem sujeitos à direção e supervisão daquele. Tal caraterização é nos dada pelo Professor Diogo Freitas do Amaral. 

• Espécies de Delegação de Poderes

Quanto à extensão, a delegação pode ser restrita ou ampla. Tal depende de o delegante delegar menor ou maior parte dos seus poderes, nunca podendo se tratar de uma delegação total, dado que estaria a esvaziar todos os poderes essenciais ao desempenho do seu cargo (pela alínea a) do art.45º do CPA).

Quanto ao objeto, a delegação pode ser específica ou genérica, tratando-se de um ato isolado ou de múltiplos atos.

A delegação pode ser ainda hierárquica ou não hierárquica, ou uma delegação propriamente dita ou uma subdelegação de poderes. Não me irei alongar nestes conceitos dado que não são pertinentes para o caso em concreto.

• Requisitos da Delegação de Poderes

Por fim, para que haja delegação de poderes são necessários estar preenchidos três diferentes requisitos.

Em primeiro lugar, é necessária uma regra atributiva de competência, ou seja, é necessária a invocação da chamada lei de habilitação. Esta é uma lei segundo a qual é permitido àquele órgão delegar os seus poderes num outro órgão.

Esta é uma necessidade uma vez que a competência é irrenunciável e inalienável. Ou seja, só pode haver delegação de poderes se esta tiver prevista na lei, dado que, nos termos do disposto no nº2 do artigo 111.º da CRP, a delegação de poderes é limitada aos «termos previstos na Constituição e na lei». 

Em segundo lugar, é necessária a existência de dois órgãos da mesma pessoa coletiva pública: o delegante e o delegado.

Por um lado, o delegante é o órgão normalmente competente e o órgão que pode delegar, enquanto o delegado é o órgão ou agente eventualmente competente, em que se possa delegar.

Por último, há uma divergência doutrinária entre os professores João Caupers e Diogo Freitas do Amaral.

João Caupers entende que o terceiro requisito da delegação de poderes é a relevância da vontade do delegante. Já Freitas do Amaral entende que é necessária a prática do ato de delegação propriamente dito. Isto corresponde ao ato pelo qual o delegante concretiza a delegação dos seus poderes no delegado, permitindo-lhe a prática de certos atos na matéria sobre a qual é normalmente competente.

Importa referir que a delegação de poderes só existe quando estamos perante a mesma pessoa coletiva, não havendo, portanto, delegação de poderes entre duas pessoas coletivas diferentes, daí que possamos, no caso de delegação, falar em superior hierárquico e subalterno. 

Assim sendo, caso não estejam preenchidos todos estes requisitos cumulativamente, não existe, de facto, delegação de poderes.

III. Sumário do acórdão do STA de 14.12.2011

De modo a proporcionar um melhor entendimento do supramencionado, irei analisar o acórdão do STA datado de 14.12.2011. Para tal, começarei por apresentar a situação em causa para posteriormente comentar e avaliar a decisão proferida pelo mesmo.

No caso em concreto, o litígio apresentado resulta da instauração de um processo disciplinar a um professor do 1º Ciclo do Ensino Básico, baseado na sua ausência persistente do seu serviço sem justificação. 

Esta pena de demissão foi aplicada pelo Secretário de Estado e Adjunto da Educação (SEAE). Importa, portanto, saber se a Ministra da Educação poderia, de facto, delegar estes poderes ao SEAE, autor do ato impugnado, e, podendo, se o fez validamente.

Começando a análise, o professor em causa decidiu impugnar o ato de delegação supramencionado. 

Em primeiro lugar, argumentou que a Ministra da Educação não podia, efetivamente, delegar a competência para aplicar penas expulsivas ao SEAE. Alegou ainda que o despacho de delegação não cumpriu com os requisitos do art. 47º/1 do Código de Procedimento Administrativo (CPA), uma vez que não especificou os poderes que são delegados nem os atos que o delegado pode praticar. Assim, concluiu que a formulação usada nem sequer consegue ser genérica quanto mais específica, pelo que também por isso a referida delegação de competência é ilegal.

Apoiado nestas razões, o professor do 1º ciclo orientou a sua defesa na sustentação que havia um vício da incompetência.

Inicialmente, o tribunal da primeira instância determinou a validade do ato, logo, a decisão foi no sentido de não se ter verificado nenhum dos vícios invocados pelo autor.

Não satisfeito, o professor interpôs um recurso ao Tribunal Central Administrativo Norte (TCA Norte). Este, por sua vez, revogou a decisão do tribunal de primeira instância e anulou o ato impugnado. 

Para tal, o TCA Norte fundamentou a sua decisão com base no vício de incompetência do seu autor.

Este vício de incompetência do ato resultava do facto de a competência conferida ao Ministro da Educação no art. 116º/3 do Estatuto da Carreira Docente (ECD) consistir numa competência exclusiva deste e do facto de o SEAE não ter competência própria. 

Para além disso, argumentou ainda que nem a própria lei habilitante invocada lhe conferia a competência para aplicar a pena em causa, pois, e passando a citar, «Os serviços de Inspeção-geral da Educação, têm como atribuições “desenvolver a ação disciplinar em serviços e organismos do Ministério da Educação”, não constando das suas atribuições a aplicação de penas disciplinares.

Assim, não sendo da atribuição da Inspeção-geral da Educação (IGE) a aplicação de penas disciplinares, concluiu que a pena de demissão aplicada ao recorrente não cabe no âmbito da lei habilitante invocada, tendo sido a pena disciplinar aplicada por órgão incompetente.

No entanto, o Ministério da Educação veio ainda interpor recurso da decisão tomada e o STA concedeu provimento a este recurso. 

Para averiguar a validez desta decisão irei percorrer as principais alegações apresentadas pelo Ministério da Educação, analisando a decisão final tomada pelo STA e apresentando mais a fundo a questão da delegação de poderes e em que circunstâncias esta pode ocorrer.

IV. Análise do acórdão do STA de 14.12.2011

O Ministério da Educação argumentou em recurso que o órgão autor do ato impugnado tinha realmente competência, pelo que o acórdão do TCA Norte não se deveria manter. 

Entre as principais alegações afirma-se que à Ministra da Educação é conferida a competência própria e exclusiva para aplicar pensas expulsivas. No entanto, tal não significa que se tratasse de um poder indelegável.

• Competência Exclusiva- Terá o SEAE competência?

Começando por entender o conceito de competência exclusiva, esta consiste num poder conferido a um órgão, com exclusão dos demais órgãos da hierarquia, sendo em regra atribuído ao órgão mais elevado da hierarquia da pessoa coletiva. 

Dado que o Ministro da Educação é o órgão mais elevado da hierarquia e uma vez que o nº 3 do art. 116º do ECD lhe confere expressamente a competência para aplicar penas expulsivas, a Ministra da Educação tem competência própria e exclusiva nesta matéria.

Será, então, que a exclusividade da competência desta matéria determina se esta pode ou não ser delegada? 

Respondendo a esta questão central, não existe, efetivamente, nenhuma disposição normativa que proíba a delegação de competências exclusiva. A única limitação apresentada é a que consta na alínea a) do art. 45º do CPA, segundo a qual as competências de um órgão não podem ser totalmente delegadas. 

No entanto, é fundamental ainda estudar as quatro conceções quanto à natureza da delegação, uma vez que o entendimento desta questão será distinto conforme a tese adotada.

• Construções doutrinárias da natureza da delegação de poderes

De modo geral, surgem na doutrina quatro grandes opções doutrinárias de perspetivar esta questão.

Em primeiro lugar surge a tese da alienação, que entende que a delegação de poderes constitui um ato de alienação ou transmissão de competência. Logo, esta tese defende que a titularidade dos poderes é transmitida pelo delegante para a esfera de competência do delegado. 

Por outro lado, os Professores André Gonçalves Pereira e Marcello Caetano apresentam-nos a tese da autorização. Tal apresenta que ocorre uma autorização por parte do órgão normalmente competente, conferida a um outro órgão ou agente que a lei determina como competente sob condição de uma autorização para o exercício dessa competência. 

Ou seja, em contrapartida à tese da alienação, as competências do delegante não são alienadas nem transmitidas, sendo que a lei da habilitação concede competências condicionais ao delegado, e o delegante permite ao delegado o exercício das suas competências.

Por fim, a tese da transferência do exercício é a terceira tese que nos é apresentada pela doutrina administrativista, defendida pelo Professor Freitas do Amaral. Esta rejeita a delegação de poderes como sendo uma alienação, uma vez que, o delegante em momento algum perde a competência que delega. Para além disso, rejeita também a ideia da transferência, dado que o delegado não tem previamente a competência na sua esfera com base na lei de habilitação. 

Deste modo, o Professor Freitas do Amaral entende que dentro da competência existe a titularidade e o exercício da mesma, e que através da delegação de poderes ocorre uma "transferência do exercício dos poderes" da competência própria do delegante, permanecendo a titularidade na esfera deste.

Para esta análise irei adotar a tese da transferência.

• Aplicação ao caso em concreto

Adotando a tese da transferência, a competência exclusiva da Ministra da Educação não significa competência indelegável, até porque através da delegação não se transfere a titularidade da competência, mas sim o seu exercício. 

Assim, embora a competência seja inalienável e irrenunciável, pode existir delegação de poderes nos casos e termos expressamente previstos na Constituição e na lei (cf. artº111º, 3 da CRP e artº29º, nº1 e 35º do CPA).

Ora, nos termos do citado nº1 do art.35º do CPA, “Os órgãos administrativos normalmente competentes para decidir em determinadas matérias podem, sempre que para tal estejam habilitados por lei, permitir, através de um ato de delegação de poderes, que outro órgão ou agente pratique atos administrativos sobre a mesma matéria”.

Logo, o SEAE pode ver delegados em si poderes da Ministra da Educação, o que não implica que aquele tenha de ser dotado de competência para o fazer anteriormente ao ato de delegação. 

O ato foi praticado, portanto, ao abrigo de uma delegação de poderes permitida pela Lei orgânica do XVII Governo Constitucional (nº1 do art. 9º da Lei n.º 79/2005), que dispunha que “os secretários de Estado não dispõem de competência própria, exceto que se refere aos respetivos gabinetes e, exercem, caso a caso, a competência que neles seja delegada pelo primeiro-ministro ou pelo ministro respetivo, com a possibilidade de conferir poderes de subdelegação”. 

Por estes motivos, a Ministra da Educação podia delegar a sua competência no Secretário de Estado Adjunto, que também é um secretário de Estado.

• Lei Habilitante

Já tendo sido abordada a competência do Secretário de Estado e Adjunto, é importante inferir se a lei habilitante invocada lhe confere ou não a competência para aplicar penas disciplinares.

O acórdão recorrido considerou que a delegação, sendo genérica, era insuficiente, pois “não sendo da atribuição da Inspeção Geral de Educação (IGE) a aplicação das penas disciplinares, temos de concluir que a pena de demissão aplicada ao recorrente não cabe no âmbito da Lei habilitante invocada, isto é, a pena disciplinar foi aplicada por órgão incompetente”.

No entanto, importa intentar que a lei habilitante não é a lei orgânica da IGE, como procura avançar o acórdão supramencionado. É evidente que a Ministra da Educação não delegou, nem podia delegar, competências da IGE, mas apenas competências suas, entre as quais a do nº1 do art. 9º da Lei n.º 79/2005.

Assim, a lei habilitante é, efetivamente, o citado nº1 do artº 9º da Lei Orgânica do VIII Governo Constitucional (Lei nº 79/2005) e ainda os artº 35º, nº1 e 36º do CPA, como expressamente se fez constar do ato de delegação.

A Ministra da Educação delegou, assim, no SEAE, a competência que a lei lhe conferia, a ela, enquanto Ministra da Educação, para decidir os assuntos do âmbito das atribuições da IGE e, portanto, também a decisão dos processos disciplinares instruídos por aquela, a que fosse aplicável pena de demissão.

• Habilitação Genérica

Por fim, é importante ainda notar que o facto de a Ministra da Educação o ter feito de um modo genérico, delegando a sua competência para decidir os assuntos relativos à IGE e a outros organismos ali identificados não afeta a validade da delegação.

Isto porque a delegação de poderes pode ser, como já mencionado, ampla ou restrita, conforme o delegante resolva delegar uma grande parte ou uma pequena parte de poderes. Para além disso, como já mencionado também, pode ser específica ou genérica, consoante abranja apenas um ato isolado, ou permita a prática de uma pluralidade de atos.

No caso em concreto, trata-se manifestamente de uma delegação ampla e genérica, dado que a Ministra da Saúde delega uma grande parte dos seus poderes, não a totalidade, e esta delegação abrange a prática de uma pluralidade de atos.

Para além disso, uma vez que foram enumerados explicitamente os poderes delegados, não se encontram preenchidos os requisitos para a invalidade do ato (art. 47º do atual CPA).

V. Conclusão

Concluíndo, face ao exposto, não se verifica, na minha opinião, o apontado vício de incompetência do autor do ato impugnado, pelo que o acórdão recorrido não se pode manter.

Em suma, a aplicação da pena de demissão ao autor por parte do Secretário de Estado Adjunto e da Educação é, a meu ver, válida, uma vez que este órgão tinha poderes delegados formalmente para a prática deste ato pela Ministra da Educação, por força do art. 9º do DL n.º 79/2005. Por sua vez, a Ministra da Educação tinha competência para praticar o ato que delegou (art. 116/3 ECD).

Deste modo, o Professor do 1º ciclo deverá, efetivamente, ser alvo da aplicação da pena de demissão, pelo que concordo com a decisão proferida pelo Supremo Tribunal Administrativo.

Bibliografia e Jurisprudência consultada:

AMARAL, Diogo Freitas do, Curso de Direito Administrativo, vol. I, 4ª edição;    

http://www.dgsi.pt/jsta.nsf/35fbbbf22e1bb1e680256f8e003ea931/1aa65af23e85c8638025797d004c5745?OpenDocument&ExpandSection=1

Análise realizada por: Inês Lourenço Galvão, Nº: 66442