Como ocorreu a evolução histórica da Administração Pública? - Laura Lopes (nº66387)

  Um aspeto bastante interessante no ramo do direito administrativo recai sobre a forma como este evoluiu. Como tal, irei fazer uma breve exposição sobre este assunto, tendo em consideração alguns dos seus fatores estruturantes. 

 Certos autores indicam que a evolução da Administração Pública ocorreu numa linha constante, evoluindo cada vez mais. Enquanto outros rejeitam esta doutrina, afirmando que esta evolução sofreu tanto avanços como retrocessos, o que me parece mais indicado. 

 Começo por analisar a forma como o Estado Grego – nomeadamente do século VI ao século III a.C - encarava a administração pública. Não é novidade para ninguém que a civilização grega deixou um grande marco na nossa história como povo, deixando-nos diversos contributos que serviram de inspiração e base para várias matérias relevantes até hoje. Com a administração pública não foi diferente. Neste período e no âmbito da assembleia política surgiram as magistraturas, que eram dotadas de poderes administrativos. Estas magistraturas, ao longo do tempo, foram-se alargando e passaram a dividir-se consoante o assunto que pretendiam tratar. Os magistrados que aqui exerciam tinham de prestar contas às logistai, que verificavam e analisavam os relatórios sobre a gestão que fiscalizavam. Após isto, o tribunal dos heliastas podia condenar penalmente os magistrados, se assim bem entendesse. Nascia assim, o princípio do controlo administrativo dos órgãos superiores da Administração. 

 Não podemos mencionar o Estado grego, sem mencionar o Estado Romano. Este último, com o Império Romano, e juntamente com a transmissão organizativa da Igreja Católica, aperfeiçoou o direito administrativo, como era conhecido. Os funcionários públicos passaram a ser pagos e organizados. Estabeleceu-se igualmente uma hierarquia entre funcionários que definia poderes e responsabilidades. O âmbito desta disciplina, durante este período, ia desde a defensão das fronteiras, a manter a ordem pública, cobrar os impostos e executar obras públicas, como pontes e aquedutos, a título de exemplo. Um outro contributo bastante importante, por parte da civilização romana, foi referente às instituições municipais. O municipium era uma cidade que se regia pelas leis romanas, mas se administrava a si mesma tendo uma grande autonomia administrativa. 

 Avancemos agora, para a Administração Pública no Estado medieval. Durante este período há uma grande descentralização do Estado, devido ao regime senhorial que era bastante prevalente nesta época. No entanto, ainda havia resquícios da administração pública, nomeadamente na existência de órgãos centrais e de funcionários régios em todo o território que cobravam os impostos e construíam edifícios públicos, entre outras funções. Devido à falta de organização que era sentida, sobretudo, nas populações das aldeias, surge o aparecimento das fórmulas de autoadministração. Através destas fórmulas, as populações formadas por laços de vizinhança, desempenhavam entre si várias funções da administração pública. É igualmente sabido que durante esta época, a administração e a justiça eram bastante semelhantes. Tanto o Rei, como os corregedores e os juízes de fora, exerciam simultaneamente a administração e a justiça. 

 A Administração Pública do Estado moderno pode-se subdividir em três categorias, nomeadamente, o Estado corporativo, o Estado absoluto e a Revolução Francesa. Começaremos pelo Estado Corporativo. Este, é o Estado moderno característico da fase da Monarquia. Uma das suas principais características, foi a organização da população entre ordens – clero, nobreza e povo – e a forma como estas eram representadas em Cortes. Neste período, renasceu na Europa o direito romano que influenciou os reis a adotar medidas inspiradas neste modelo imperial, contribuindo para o crescimento da Administração Pública. 

Algures no século XV, entram em vigor, em Portugal, as Ordenações Afonsinas que integravam variadas normas de direito público, atinentes à administração pública e à justiça, que se mantinha confundida com a administração. No reinado de D.Manuel I, ocorreu uma grande reforma de toda a Administração Pública e em 1504, foi publicado um género de código administrativo – o Regimento dos oficiais das cidades, vilas e lugares destes reinos. É costume dizer-se que foi com D.Afonso V que surgiu pela primeira vez o cargo de Escrivão da Puridade, que seria uma versão do atual Primeiro-Ministro. Em 1736, com D.João V, surge uma nova reforma da administração central que cria uma espécie de estrutura governativa – são criadas a Secretaria de Estado dos Negócios Interiores do Reino, a Secretaria de Estado dos Negócios Estrangeiros e de Guerra, e a Secretaria de Estado da Marinha e Domínios Ultramarinos. 

 Passando para o Estado absoluto, como sabemos, este foi dominado maioritariamente por uma grande centralização do poder no Rei que resultou na não convocação das Cortes. Em França, consolidou-se a centralização do poder administrativo e político e houve uma expansão dos grandes serviços públicos, como o exército, diplomacia e obras públicas, entre outros. No entanto, este sistema favorecia certas pessoas que eram recrutadas devido a favoritismos e não por mérito, sendo bastante comum a compra e venda de cargos públicos. Estas debilidades também se encontravam presentes em Portugal. A Prússia encontrou uma solução para este problema, ao colocar ao serviço do Estado, uma equipa de funcionários profissionalizados, recrutados apenas por mérito. Em Portugal, as Reformas Pombalinas ajudaram neste sentido, ao aperfeiçoar tecnicamente os serviços, introduzir uma maior disciplina dos funcionários e com a abolição da venalidade dos ofícios. No que toca à vida municipal, os municípios, devido ao seu vasto número, dispunham de escassos recursos para se reger e a situação não melhorou com o fortalecimento e alargamento do poder central. 

 Durante a Revolução Francesa, estabeleceu-se o princípio da separação de poderes, que já conhecemos. Com o princípio da legalidade que surge, a administração ficou impedida de invadir a esfera dos particulares sem ser com base numa lei emanada do Poder Legislativo. A administração já não era confundida com a Justiça e passou a ser um sinónimo de executar leis. Houve, ainda, uma preocupação em conferir aos cidadãos garantias jurídicas, que os protegiam contra o arbítrio administrativo. 

 Realcemos agora, a forma como a revolução liberal em Portugal e as reformas de Mauzinho da Silveira influenciaram a administração pública. Com a Constituição de 1822 e a Carta Constitucional de 1826, houve uma separação dos poderes na lei. No entanto, estes princípios necessitavam de ser concretizados, de forma que os funcionários da administração local a entendessem. É aqui que entra Mouzinho da Silveira. Este elaborou um conjunto de diplomas que modificaram a administração portuguesa e com as suas reformas de 1832, selou a diferenciação entre a atividade administrativa e jurisdicional e entre os órgãos administrativos e os tribunais. 

 O Estado constitucional do século XX, abrange todas as modalidades do Estado atualmente. Como tal, é normal dividir-se este período em três momentos radicalmente diferentes – O Estado comunista, o Estado fascista e o Estado democrático.

 Começando pelo Estado Comunista, sabemos que este modelo foi estruturado, a partir, do pensamento extraído do marxismo-leninismo, da Rússia. Este pensamento, consagrava ideias como haver apenas um partido único, o Estado ser completamente controlado por esse mesmo partido, o poder ser centralizado e, por exemplo, a inexistência de entidades públicas autónomas face ao Estado. Daqui podemos retirar que a administração pública era completamente centralizada. Até organizações, que até este momento eram completamente independentes, como as universidades e igrejas, foram completamente dominadas pela Administração Estadual.

 O Estado Fascista foi posto em prática, inicialmente, por Hitler na Alemanha e por Mussolini na Itália, durante a primeira parte do século XX. No plano administrativo, adaptou-se um sistema que também era fortemente centralizado e concentrado. No entanto, nasceu uma organização corporativa, supostamente autónoma, que tinha como objetivo promover a autorregulação da economia e de outros setores da sociedade. Este Estado, ao contrário do Estado fascista, conservava o setor privado, mas controlou-o e condicionou o seu desenvolvimento. 

 O Estado democrático, implementou-se em Portugal, na década de setenta do século XX. Este Estado, ao contrário dos que analisámos anteriormente, é descentralizador e respeitou as autonomias locais e regionais. Ao contrário do que se acredita, não foi apenas após a segunda metade do século XX que se passou do Estado liberal ao social. A Primeira Guerra Mundial já tinha dado sinal de um novo ciclo de expansão do intervencionismo económico. A Segunda Guerra Mundial ainda ajudou mais a progredir nesta direção. O dirigismo económico traduziu-se na proliferação de “organismos autónomos ligados à administração central, mas não integrados nos ministérios”. Falou-se, de modo igual, no Estado-Providência. O Estado assegurava aos cidadãos os seus direitos, como por exemplo, o direito à habitação, à segurança e ao trabalho. 

 Por fim, cabe-nos analisar a evolução, que ocorreu especificamente em Portugal no século XX. Durante a 1ª República (1910-1926) a estrutura do Governo e da Administração cresceu bastante, mas no período da 2ª República, designada por Estado Novo (1926-1974), a Administração Portuguesa acusou uma grande influência de fatores externos que a condicionaram fortemente. Foi durante este tempo que se instalou um predomínio da administração central sobre a administração municipal. Para além disto, passou também a haver um controlo do poder central sobre os órgãos locais e deu-se um grande aumento do papel do Estado em relação às atividades que eram até este momento puramente privadas. Com o 25 de Abril de 1974 entrámos no período da 3ª República. Aqui iniciámos uma nova fase da Administração Pública, consagrada na Constituição de 1976. Manteve-se o predomínio da administração central sob a municipal, mas de forma bastante atenuada, que resultou do facto dos órgãos das autarquias locais terem passado a ser livremente eleitos. Fora isto, houve um forte aumento do intervencionismo estadual que se procedeu através da socialização dos principais meios de produção, que atingiu, da mesma forma, outros fenómenos e instituições. Este novo regime trouxe ainda, uma liberação do sistema de garantias dos particulares contra os atos da administração, com a criação do “Provedor de Justiça”. Porém, apenas em 2002 se aprovou uma profunda reforma da administração, que colocou Portugal, no mesmo nível dos restantes países da Europa. 

 Tendo tudo isto em consideração, penso que podemos afirmar, como indiquei anteriormente, que a Administração Pública foi um processo demorado e que certamente esta evolução não foi simples ou até que seguiu apenas um trajeto, estando em constante mutação até aos dias de hoje. 

Bibliografia: FREITAS DO AMARAL, Diogo, Curso de Direito Administrativo, Volume I.