Comentário crítico ao Acórdão do STA proc. 077/16, 05.04.2017 - Maria do Carmo Caiado

 

Comentário crítico ao Acórdão do STA proc. 077/16, 05.04.2017

            O acórdão sob análise versa sobre a questão da materialidade dos atos legislativos e administrativos que jaz essencialmente na distinção entre as funções legislativa e administrativa. O objeto do acórdão é o ato contido no art. 34º-A nº. 5 conjugado com o art. 3º al. p) ambos do DL n.º 224/2015 na redação introduzida pelo DL n.º 244/2015. A recorrente (A…, SA) peticiona a nulidade ou anulação deste ato, o que leva o recorrido (R. «CM») a invocar a incompetência do STA para apreciar o litígio por este provir de um ato legislativo. Perante isto, A. fundamenta que “pese embora plasmado em diploma legislativo, [o ato em causa] constitui um ato materialmente administrativo” (1.4. a)). Na fundamentação de Direito (3.2) o STA sustenta a sua competência em proceder à impugnação do ato (VII), ao constatar a impossibilidade de proceder à impugnação direta de atos legislativos nos tribunais administrativos com a exceção deste conter decisões materialmente administrativas, nos termos dos arts. 268º n.º 4 da CRP, e 52º, n.º 1 do CPTA. Ora, o ato em discussão cabe dentro desta exceção, sendo, pois, passível de ser tratado sob jurisdição administrativa apesar de se apresentar formalmente como um ato legislativo.

            Importa, diante disto, destacar o problema subjacente que vai para lá do problema dos limites de jurisdição administrativa e legislativa, o ponto nevrálgico é apresentado no acórdão por intermédio de Vieira de Andrade (3.2. X). Que aponta para a pergunta: qual é, então, o critério de distinção das funções estaduais legislativa e administrativa? Do embate destas funções brotam das mais variadas controvérsias, sendo uma delas, em concreto, a tratada pelo presente acórdão.

            Muitos autores já vieram teorizar a repartição dos poderes do Estado a fim de organizar o complexo sistema de órgãos que o compõe. Temos exemplos como John Locke, Montesquieu, Benjamin Constant, Kelsen e tantos outros que tentam explicar e ordenar o fenómeno organizativo estadual. Interessa-nos aqui destacar a doutrina portuguesa, partindo da Constituição da República Portuguesa, o Professor Jorge Miranda propõe uma construção tripartida das funções do Estado do seguinte modo: temos, em primeiro lugar, a função política latu sensu, função subordinante das outras duas, que tem em si as funções legislativa e política stricto sensu, em segundo e terceiro lugar, sem ordem de importância, temos as funções administrativa e jurisdicional, sendo estas as subordinadas.

À partida, não parece ser difícil aceitar uma conceção doutrinária sobre como é que estas funções estão repartidas, contudo, quando passamos para o plano da prática, isto é, quando estes poderes ganham um rosto, ao serem atribuídos a órgãos, geram-se certas contingências que fazem com que o paradigma entre em tensão com o real, nestas situações impõem-se uma análise material da questão. O exemplo típico advém de uma particularidade do nosso sistema que é o facto de um órgão estadual, o Governo, ser detentor de dois poderes distintos, legislativo e administrativo. Compete aqui destacar a premência da definição do conteúdo central de cada poder. Neste sentido, a doutrina sugere que a repartição das competências dos órgãos seja feita no respeito pelo chamado “núcleo essencial”, o que visa impossibilitar a intromissão de um órgão no âmago de competências alheias e de exercer funções que a Constituição não lhe comete nem deveria axiologicamente cometer. Assim, apesar de haver uma aparente clareza estanque das competências de cada órgão, na prática, os problemas suscitados pela materialidade dos atos de cada uma das funções revelam a necessidade de serem analisados criticamente, a fim de garantir a observância do axioma e critério estruturante do Estado de Direito democrático que é o princípio da separação e interdependência de poderes.

Explicado o enquadramento da questão, cumpre-nos retomar ao acórdão que não é nada mais nada menos que um caso prático respeitante à matéria exposta. As funções que estão em tensão no acórdão são a legislativa e a administrativa. Apoiando-nos na visão do Professor Jorge Miranda, percebemos que uma destas funções subordina a outra, isto é, a função administrativa age ao abrigo da função legislativa sendo por esta condicionado devido ao princípio da legalidade (art. 266º n. º2 CRP). Aquilo que dificulta a distinção dos âmbitos legislativo e administrativo prende-se com o facto de o Governo simultaneamente ser o órgão superior da administração pública (art. 182º CRP) e ter competência legislativa (art. 198º CRP), usando as palavras do Professor Pedro Moniz Lopes, “o Governo surge, na dupla qualidade de legislador e administrador, a dirigir e a ser dirigido” (Derrotabilidade normativa e normas administrativas, vol. I). O que aconteceu para que chegássemos a este litígio foi que o Governo, no seio da sua competência legislativa emanou um ato próprio da função administrativa. Deu-se uma certa confusão entre os núcleos essenciais de duas funções distintas.

Perante isto, convém identificar os critérios de diferenciação entre atos legislativos e atos administrativos, estabelecidos no acórdão mediante aquilo que os Professores Marcelo Rebelo de Sousa e André Salgado Matos defendem (3.2. XI). Visto que a função legislativa está inserida na função política latu sensu, os atos produzidos neste âmbito terão como característica o seu conteúdo político, sendo este o ponto distintivo em relação à função administrativa que será meramente executória. Executória da escolha política inerente aos atos legislativos que definem as opções sobre a prossecução do interesse público, assim, cabe à função administrativa consolidar as necessidades previstas legalmente. Nesta linha, parece pertinente apontar para natureza dependente e secundária da função administrativa que se vincula apenas à CRP e à lei (nº2 do art. 266º da CRP), dependendo a validade dos diplomas que dela promanam, não só de uma habilitação legal, mas também da respetiva conformidade com as leis da República, visto que as opções primárias fundamentais relativas à satisfação das necessidades públicas se encontram determinadas na lei, à função administrativa caberá fundamentalmente, a atividade de providenciar, no concreto, os meios que satisfação o que está legalmente previsto.