Comentário ao Acordão 0645/16 do Supremo Tribunal Administrativo de 29/09/2016 - Vasco Juzarte Rolo

 Comentário ao Acordão 0645/16 do Supremo Tribunal Administrativo de 29/09/2016

Abaixo se transcreve o mencionado texto:

ACORDAM NA SECÇÃO DE CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO DO STA: 1. O Sindicato dos Trabalhadores da Administração Pública, em representação do seu associado melhor A……………….., intentou, no TAF de Beja, contra o Governo, a Assembleia da República e o Município de Grândola, a presente acção administrativa especial pedindo (1) a anulação dos actos administrativos de processamento dos seus vencimentos e abonos, respeitantes aos meses de Janeiro de 2011 e subsequentes, e do despacho, de 2/02/2011, do Vereador da Câmara Municipal de Grândola que indeferiu a sua reclamação contra esses actos e (2) a condenação dos RR a restabelecerem a situação que existiria se tais actos não tivessem sido praticados, ou seja, a restabelecerem a situação existente em Dezembro de 2010. Em síntese, alegou que tais actos, que reduziram o salário do seu associado, foram fundados no disposto no art.º 19.°, n.ºs 1 e 4, al.ª a), da Lei n.º 55- A/2010, de 31/12 (Lei do Orçamento do Estado para 2011), norma que era material e formalmente inconstitucional o que determinava, por si só, a sua ilegalidade. 2. A AR contestou, suscitando (1) a incompetência do TAF, em razão da hierarquia e (2) a sua a ilegitimidade passiva. O Conselho de Ministros, na contestação, suscitou a sua ilegitimidade, visto não ser parte da relação material controvertida, e sustentou a total improcedência da acção. O Município contestou que os actos impugnados fossem ilegais. 3. O TAF de Beja declarou-se, hierarquicamente, incompetente para conhecer o litígio retratado nos autos atribuindo essa competência a este Supremo pela seguinte ordem de razões:  “A causa tem por linhas mestras o configurado pelo A., que, resumidamente, visa impugnar actos que não reportam directamente a um acto administrativo na veste de estatuição autoritária emitida pela Administração no domínio de uma relação jurídica, no caso, de relação de trabalho subordinado, tendo antes, directamente, como fundamento de direito o invocado art.° 19° da Lei 55-A/2010, de 31/12, ao qual assaca as assinaladas inconstitucionalidades. Na verdade, o diploma que integra os citados artigos em crise, a LOE/2011, foi aprovado pela AR e promulgado pelo Presidente da República, nos termos da Constituição da República Portuguesa - CRP. O que significa estar em causa, no presente processo e segundo o A., também uma norma ou um acto do Conselho de Ministros/PCM. Sucede que, nos termos e para os efeitos do disposto no art. 24° n.º 1 al. a) ii) e iii) do Estatuto dos Tribunais Administrativos e Fiscais - ETAF compete à Secção de Contencioso Administrativo do Supremo Tribunal Administrativo conhecer dos processos em matéria administrativa relativos a acções ou omissões da AR e, bem assim, do CONSELHO DE MINISTROS/PCM. O que é particularmente relevante, porquanto, tratando-se, como se trata a matéria sindicada, de matéria reservada aos Tribunais Superiores, não é este Tribunal Administrativo e Fiscal de Beja o Tribunal competente para apreciar e decidir o litígio em causa, mas sim a Secção de Contencioso Administrativo do Supremo Tribunal Administrativo …. “ Todavia, esta decisão não pode ser sufragada. Vejamos porquê. 4. Decorre do relato anterior que o que aqui está em causa é a legalidade dos actos de processamento do vencimento e abonos do associado da Autora praticados pelo Município de Grândola, a partir da entrada em vigor da Lei do Orçamento do Estado de 2011, e que a pretensão do Autor é a anulação desses actos e a condenação dos RR a restabelecer a situação que existiria se tais actos não tivessem sido praticados. A jurisprudência deste Tribunal tem, repetidamente, dito que cada um dos actos de processamento de vencimentos e outros abonos, mesmo que regularmente repetidos, são verdadeiros actos administrativos autónomos (actos jurídicos individuais e concretos que definem a situação das pessoas abonadas perante a Administração) e que, por isso, podem ser objecto de sindicância judicial, os quais se vão sucessivamente firmando na ordem jurídica se não forem, atempadamente, objecto de impugnação ou revogação. – Vd., entre outros, Acórdãos de 9/3/95, rec. n.º 33.969, e de 17/3/94, rec. n.º 32.855. 5. No caso, o Autor considerou que, a partir da entrada em vigor da Lei do Orçamento para 2011, o processamento dos vencimentos do seu associado identificado na petição inicial feito pelo Município de Grândola era ilegal uma vez que a redução neles operada tinha sido fundada em normas daquela Lei, formal e materialmente inconstitucionais. Daí que tivesse apresentado reclamação contra esses actos de processamento ao Sr. Presidente da Câmara de Grândola, sustentando a sua ilegalidade. A qual foi indeferida. Sendo assim, o que a Autora questiona nesta acção são todos e cada um dos actos praticados pelo Município de Grândola que, definindo a situação jurídica concreta do seu associado, calculou e pôs a pagamento o vencimento deste a partir de Janeiro de 2011. Fá-lo, é certo, invocando apenas a inconstitucionalidade das disposições da identificada Lei do Orçamento que reduziram aquela remuneração. Todavia, esta circunstância não altera a natureza e as partes da relação material controvertida, que são o associado do Autor e a entidade que processou tais vencimentos. Por ser assim é que o Autor, sabendo que só o Município de Grândola podia restabelecer a situação que existia antes de proceder à redução dos vencimentos ora em causa, propôs a acção no TAF de Beja. E, como se verá, agiu correctamente. 7. A competência do STA encontra-se fixada no art.º 24.º do ETAF e, nos termos deste dispositivo, quando funciona como Tribunal de 1.ª instância, a mesma encontra-se limitada ao julgamento de litígios que resultem de acções ou omissões praticadas em matéria administrativa, entre outros, pelo Conselho de Ministros, Primeiro-Ministro e Assembleia da República [vd. seu 1/a)]. Por outro lado, é ponto assente que a determinação do Tribunal materialmente competente para conhecer da acção se afere em função dos fundamentos em que ela se baseia e da pretensão nela formulada, isto é, do pedido e da causa de pedir, sendo, para esse efeito, irrelevante o juízo de prognose que se possa fazer relativamente à viabilidade da mesma, por se tratar de questão atinente ao mérito da pretensão. Deste modo, ainda que se admitisse que o Autor também visava a declaração de ilegalidade da apontada norma da Lei do Orçamento do Estado de 2011 e que tinha sido por essa razão que demandara o Conselho de Ministros e a Assembleia da República, certo é que a definição da política salarial da função pública, designadamente dos valores das suas remunerações, configura o exercício da função legislativa e não da função administrativa (al.ª g) do art.º 161.º da CRP) e que, por ser assim, a jurisdição administrativa é materialmente incompetente para conhecer dessa matéria, pelo que, nesta parte, se absolve a Assembleia da República e o Conselho de Ministros da instância. (art.º 5.º do CPTA). Daí que, em função do que se dispõe no art.º 44.º do ETAF, a decisão do TAF de Beja de se declarar incompetente para julgar esta acção é errada e não se possa manter. Termos em que os Juízes que compõem este Tribunal acordam em julgar este STA incompetente em razão hierarquia para conhecer desta acção por essa competência pertencer ao TAF de Beja. Transitado este Acórdão remeta o processo para o TAF de Beja. Sem custas. Lisboa, 29 de Setembro de 2016. – Alberto Acácio de Sá Costa Reis (relator) – António Bento São Pedro – José Augusto Araújo Veloso

Neste acórdão quer-se esclarecer se a política salarial da função pública, em particular o estabelecimento de remunerações e abonos, se insere no exercício da função administrativa ou da função legislativa em Lei de Orçamento aprovada em Assembleia da República. Consequentemente, se o recorrente deveria recorrer no Tribunal Administrativo e Fiscal de Beja (Tribunal Administrativo de Círculo), caso fosse de exercício da função administrativa, ou no Supremo Tribunal Administrativo - Secção de Contencioso Administrativo, caso fosse de exercício da função legislativa.

O representante do Sindicato dos Trabalhadores da Administração Pública vem requerer ao TAF de Beja a anulação dos despachos emitidos pela Autarquia de Grândola executivos do disposto no art.º 19.°, n.ºs 1 e 4, al.ª a), da Lei n.º 55- A/2010, de 31/12 (Lei do Orçamento do Estado para 2011)…

1 - A 1 de Janeiro de 2011 são reduzidas as remunerações totais ilíquidas mensais das pessoas a que se refere o n.º 9, de valor superior a (euro) 1500, quer estejam em exercício de funções naquela data, quer iniciem tal exercício, a qualquer título, depois dela, nos seguintes termos:  a) 3,5 % sobre o valor total das remunerações superiores a (euro) 1500 e inferiores a (euro) 2000;  b) 3,5 % sobre o valor de (euro) 2000 acrescido de 16 % sobre o valor da remuneração total que exceda os (euro) 2000, perfazendo uma taxa global que varia entre 3,5 % e 10 %, no caso das remunerações iguais ou superiores a (euro) 2000 até (euro) 4165;  c) 10 % sobre o valor total das remunerações superiores a (euro) 4165.

4 - Para efeitos do disposto no presente Artigo:  a) Consideram-se remunerações totais ilíquidas mensais as que resultam do valor agregado de todas as prestações pecuniárias, designadamente, remuneração base, subsídios, suplementos remuneratórios, incluindo emolumentos, gratificações, subvenções, senhas de presença, abonos, despesas de representação e trabalho suplementar, extraordinário ou em dias de descanso e feriados;

…fundando o seu pedido na ilegalidade dos despachos da função administrativa por virem executar o disposto em normas alegadamente materialmente e formalmente inconstitucionais inseridas na LOE citada. 

Assinalamos, à partida, o facto de o dito representante basear a sua pretensão com o pressuposto de que as normas constantes da LOE seriam inconstitucionais. Sobre isto há a notar que, como, aliás, afirmado pelo TAF de Beja, as disposições da Lei do Orçamento não poderiam ser formalmente inconstitucionais por terem sido aprovadas em AR e promulgadas pelo PR, respeitando os procedimentos constitucionalmente previstos. Por outro lado, também não podemos considerar as normas referidas como materialmente inconstitucionais, tendo em conta que se enquadram em matérias de competência legislativa da AR (art 161 g) da CRP), de reserva absoluta da AR, nos termos do art 164 r) da CRP e que devem vir previstas na proposta de Orçamento, segundo o disposto no art 106/3 e). Ainda assim, mesmo que estas fossem efectivamente inconstitucionais, sem uma declaração formal de inconstitucionalidade pelo TC, os despachos não poderiam ser considerados supervenientemente ilegais por executarem uma norma declarada inconstitucional. 

Assim, é da nossa opinião que é erradamente fundada a primeira pretensão do requerente.

De seguida, tendo em vista que o recorrente dirigiu a questão à AR, ao Conselho de Ministros e à autarquia de Grândola, todas as entidades se pronunciaram. A AR desautorizou, e entendemos, bem, a competência do TAF para julgar o caso. Não pode um tribunal da função administrativa declarar inconstitucionalidades, sem prejuízo de poder julgar a ilegalidade de normas e atos jurídicos emanados de órgãos da Administração Pública, nos termos do art 4/1 b) do ETAF. Também não poderia, a meu ver, julgar um caso que envolvesse órgãos da função legislativa (AR e Conselho de Ministros), sendo antes competência do STA o juízo deste litígio.

O Conselho de Ministros também se excluiu da ação, uma vez que a aprovação da LOE é da responsabilidade e competência da AR.

Por fim, a Câmara Municipal de Grândola também contestou. Sendo os despachos apenas executivos das normas orçamentais, já vistas conforme à Constituição, não podiam estes ser contra uma lei que materializavam e que não tinha sido revogada por inconstitucionalidade.

É da competência da função administrativa executar os actos legislativos emanados da função legislativa. Foi o que ocorreu. Vimos que as normas pretensamente inconstitucionais apenas foram executadas pelo município em despacho alegadamente ilegal por aquelas serem supostamente inconstitucionais. Visto que as primeiras não são inconstitucionais pelas razões apresentadas, as segundas não são ilegais porque se limitaram a realizar normas em pleno vigor e validade incluídas na LOE. Estas materializaram em concreto no órgão administrativo de Grândola, e bem, o disposto por lei, como deve proceder a função administrativa.

O autor, querendo recorrer quanto aos despachos não teria sequer que invocar como parte litigante a autarquia, antes apenas a AR, uma vez que a primeira não teve qualquer discricionariedade quanto a efetivação de uma lei parametricamente superior, limitando se a realiza-la, por despacho. Já a AR devia ser responsável perante o caso, tendo em vista que foi da sua competência a aprovação da lei que comandou o aparelho administrativo local a proceder as alterações de vencimentos e abonos.

Sem prejuízo de já se ter verificado que nem a lei tratada é inconstitucional nem o despacho ilegal, clarifica-se que a política salarial da função pública, no caso concreto da administração local, é de exercício da função legislativa, sendo esta responsável por aquela. 

Se recorrermos a doutrina quanto às noções da hierarquia administrativa, encontramos posições contrárias adotadas entre o Professor Diogo Freitas do Amaral e o Professor Paulo Otero. Se, por um lado, o Professor Freitas do Amaral defende um poder de decisão de pessoas coletivas superiores quanto à administração (a AR, por exemplo) e que lhes dá a faculdade de dar ordens gerais e abstratas ao subalterno (neste caso, a autarquia local de Grândola) que as concretizarão em actos individuais e concretos, e portanto este último não poderá ser invocado em tribunal administrativo por desobedecer a um comando do superior; por outro, o Professor Paulo Otero defende que o subalterno não é um autómato nem escravo, sendo moral e juridicamente livre de decidir, ainda que se torne responsável pelas suas de decisões e suscetível de acarretar sanções por desobediência ao superior. Para Paulo Otero, ainda que a vontade jurídica do superior tenha mais força que a do subalterno, este pode decidir se obedece ou não, ainda que, como dito, isto lhe possa imputar a sanções. Para este, a prova desta liberdade de obediência está consagrada na lei, quando diz que o subalterno tem a faculdade de “examinar a legalidade de todos os comandos hierárquicos”. Assim, por maioria de razão, se para Freitas do Amaral o subalterno não pode ser responsabilizado por particulares em tribunais administrativos por desobediência (uma vez que a relação de comando-executivo é de natureza interna, entre a AR e a autarquia neste caso), no presente caso também o requerente (particular) não poderia levar a tribunal administrativo a autarquia já que os actos executivos desta dizem respeito à relação entre o Município e o órgão legislativo. Para Paulo Otero, o autor requerente poderia querer responsabilizar a autarquia, uma vez que esta tem liberdade de desobediência se considerasse a norma da LOE ilegal ou moralmente errada, uma vez que a lei lhe confere este poder. 

Eu, pessoalmente, adoto a posição de Freitas do Amaral.

Na minha opinião, o ETAF é claro quanto à competência dos tribunais administrativos para julgar casos análogos a este. Apesar do seu artigo 44 prever que os tribunais administrativos de círculo têm competência de satisfazer todos os processos de âmbito administrativo e fiscal em primeira instância, viu-se que o fundamento da ação do autor não pode ser imputado à função administrativa, pelas razões já apresentadas. Assim, este processo não cabe, a meu ver, na competência do TAF de Beja, mas sim na jurisdição da Secção de Contencioso Administrativo do STA, ao abrigo do art. 24/1 a) ii) e iii). Sendo, como já tratado, o fundamento do autor de responsabilidade da função legislativa (AR e Conselho de Ministros), deve o STA julgar o caso, de acordo com os termos antes citados. Como tal, nesta questão, concordo com a exoneração de competência que o TAF de Beja emitiu e que o STA entendeu errada. Já acerca da questão de se a política salarial da função pública está no horizonte de competências da função legislativa ou administrativa, concordo com o parecer do STA. É indubitável que, à luz da Constituição (nos limites normativos já referidos), é a AR investida da sua competência legislativa, em LOE, o órgão que estabelece esta e outras matérias de cariz económico, financeiro e fiscal, não devendo ser a autarquia sequer invocada como parte por se limitar a realizar os actos legislativos emanados da AR, se observarmos a doutrina de Freitas do Amaral, a qual subscrevo.