Análise
do Acórdão 01097/13 de 29/04/2014 - Pilar Palmeira
Introdução
Foi intentada uma ação contra o Município do Porto no Tribunal
Administrativo e Fiscal do Porto, visando à anulação de uma deliberação por
vício de forma.
O autor pertence ao quadro de funcionários da Câmara Municipal do Porto, mais
especificamente à categoria de fiscal municipal.
O chefe do serviço de inspeção elaborou uma informação para instaurar um processo
disciplinar. Após deliberação da Câmara Municipal do Porto, foi aprovada a
proposta do presidente, aplicando-se a pena de demissão.
Foram então levantadas diversas questões, sendo uma delas se o funcionário
havia violado seu dever de obediência.
Desta forma, é necessário analisar os conceitos e pontos básicos interligados
com a questão mencionada no presente Acórdão.
Análise
Hierarquia
Administrativa
Ao referir o
dever de obediência, é necessário analisar previamente o conceito de hierarquia
administrativa.
O Prof. João
Caupers define hierarquia administrativa como o “modelo organizativo vertical
que consubstancia uma relação jurídico-funcional entre órgãos empenhados na
prossecução de atribuições comuns e agentes envolvidos nas mesmas tarefas,
traduzida essencialmente no poder de direção do superior e no correspondente
dever de obediência do subordinado”.
Por sua vez,
o Prof. Freitas do Amaral considera que “a hierarquia é o modelo de organização
administrativa vertical, constituído por dois ou mais órgãos e agentes com
atribuições comuns, ligados por um vínculo jurídico que confere ao superior o
poder de direção e impõe ao subalterno o dever de obediência”.
Para além do
conceito de hierarquia administrativo é ainda necessário ter em conta
diferentes considerações sobre os poderes do superior hierárquico.
Embora
prevaleça o primeiro dos três poderes de que o superior dispõe, isto é, o poder
de comando, é apenas a combinação deles que faz com que a posição do superior
corresponda a uma autoridade passível de ser respeitada. De nada adianta um
agente dar ordens se não tiver a capacidade de punir os subordinados ou
substituir o comportamento que os contradiz.
Desta forma,
podem então distinguir-se:
1. A
faculdade de dar ordens (comandos individuais e concretos) e instruções
(comandos gerais e abstratos), traduzida no poder de direção;
2.A possibilidade
de confirmar, revogar, suspender, modificar ou substituir os atos do
subalterno, correspondendo ao poder de supervisão;
3. A
faculdade de o superior aplicar sanções disciplinares previstas na lei ao
inferior hierárquico, o que é designado por poder disciplinar.
O dever de
obediência
O dever de
obediência está definido no art. 3.º n.º 7, do Estatuto Disciplinar dos
Trabalhadores que exercem funções públicas da seguinte forma: “acatar e cumprir
as ordens dos seus legítimos superiores hierárquicos, dadas em objeto de
serviço e com forma legal”. Considera-se assim uma obrigação de cumprir as
ordens que cumpram estes mesmos requisitos.
Desta forma
o dever de obediência só se encontra violado se o funcionário não a cumprir
ainda que:
1. Provenha
de um legítimo superior hierárquico – importa perceber se aquele que emanou a
ordem é um órgão da administração ou se pertence à cadeia hierárquica em que o
subalterno está inserido;
2. Seja dada
em matéria de serviço – é necessário saber se o conteúdo da ordem se integra
nas atribuições, por exemplo, do Ministério do qual o funcionário faz parte. Já
ordens que respeitem a assuntos do foro pessoal do indivíduo violam claramente este
requisito;
3. Revista
forma legal – em princípio as ordens podem revestir forma oral. Porém, se uma
forma mais solene for exigida e a ordem não a cumprir, o requisito mencionado
não se verifica.
No caso em
análise, questiona-se se o dever de obediência do funcionário cessa quando a
ordem for ilegal.
A resposta a
esta questão terá de ser, necessariamente, negativa. A não ser que se esteja
perante a prática de um crime (271.º/3 da CRP), o dever de obediência não cessa
pela ilegalidade da ordem. Considerando o princípio da hierarquia, o
ordenamento jurídico faz prevalecer o juízo de legalidade do superior
hierárquico ao do subalterno.
Não obstante,
o subalterno pode usar o direito de respeitosa representação para se exonerar
de qualquer responsabilidade pelos prejuízos causados no cumprimento da ordem.
Neste caso, o funcionário pede ao superior que confirme a ordem por escrito.
Após esse pedido:
1.Se a
execução da ordem não puder ser adiada sob pena de se lesar o interesse
público, o subordinado comunicará ao superior os termos exatos da ordem e do
pedido de confirmação, mencionando a sua insatisfação. Todavia, cumprirá a
ordem de imediato;
2.Se a
demora na execução não lesar o interesse público, o subalterno deverá aguardar
a confirmação da ordem e, após isso, executá-la.
Na opinião
do Prof. João Caupers, a lei não concede ao subordinado um poder de controlo da
legalidade das ordens, mas apenas a faculdade de reclamar do superior a
confirmação por escrito não havendo possibilidade de optar por esta via ou pelo
incumprimento. Difere do regime da ordem que envolva a prática do crime na
medida em que nesta o subordinado não deve obedecer.
Já o Prof.
Freitas do Amaral considera que o dever de obediência a normas ilegais é uma
exceção ao princípio da legalidade uma vez em que permite um ato que, em
princípio, não se inclui nas competências atribuídas por lei e faz sentido que
a Constituição abra exceções a este princípio tendo em conta a eficiência
administrativa. Todavia, o Professor é do entendimento que deveria ser
repensada esta solução no sentido de reduzir um pouco o âmbito de obediência a
ordens ilegais.
No acórdão
em análise, embora se discuta a proporcionalidade da sanção aplicada
(despedimento), quanto ao dever de obediência o Tribunal decide que houve
violação. Isto porque não compete ao funcionário aferir a legalidade da ordem.
Bibliografia
João
Caupers, Introdução ao Direito Administrativo, 12ª edição, Âncora Editora,
2016.
Diogo
Freitas do Amaral, Curso de Direito Administrativo, 4ª edição, Almedina, 2018.
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