Análise e comentário ao acórdão do Supremo Tribunal Administrativo - Francisco Azevedo

 ANÁLISE ACÓRDÃO DO SUPREMO TRIBUNAL ADMINISTRATIVO

FRANCISCO AZEVEDO

Processo nº 01343/03 de 16-03-2004

 

O presente texto serve para analisar e comentar o acórdão supramencionado do Supremo Tribunal Administrativo. Ora, no quadro deste acórdão, coloca-se o problema da distinção entre a função legislativa e administrativa, atendendo à distinção dos actos normativos, estes que se desdobram em atos legislativos e atos regulamentares.

Suscitam-se, assim, dois problemas centrais em análise: Entidade A vem interpor recurso, de modo a, por um lado, “pedir a declaração de ilegalidade da norma constante do art° 11º do DL. nº 227-B/2001, e por outro, pedir a declaração da nulidade do despacho nº 120/03, de 7/5, do Sr. Secretário de Estado do Desenvolvimento Rural e das Pescas.”

Na sequência desta interposição, “no seu visto inicial”, o Magistrado do Ministério Público assume e defende a falta de competência da jurisdição administrativa para os conhecer tais pedidos por parte da entidade A.  

No que concerne à declaração de ilegalidade da norma constante do preceito do Decreto-Lei em questão, fundamenta esta falta de competência com base no artigo 4º/1 al.b) do ETAF/84.

Estatui-se no art° 4° nº 1 al. b) do ETAF/84 que "estão excluídas da jurisdição administrativa e fiscal os recursos e as acções que tenham por objecto as normas legislativas e responsabilidade pelos danos decorrentes do exercício da função legislativa".

Em causa está, portanto, o problema de saber se um decreto lei (neste caso o DL Nº227-B/2001) se trata de uma norma legislativa ou não, porquanto terá consequências directas no preenchimento da previsão normativa em causa do Estatuto dos Tribunais Administrativos e Fiscais.

De acordo com o art. 112º da CRP os atos normativos dividem-se em atos legislativos e atos regulamentares, sendo que a determinação de qual o tribunal que tem competência para conhecimento do presente litigio, exige saber em que funções do Estado se enquadram estes actos.

De acordo com a doutrina de Marcello Caetano, em razão da matéria, pode-se distinguir entre funções jurídicas, que criam e aplicam o direito (entre elas o poder legislativo e poder executivo), e as não jurídicas (política e técnica). Apreende-se, desde logo, que a elaboração de normas corresponde à primeira, cabendo saber se se reconduz à legislativa ou executiva.

No presente acórdão, defende-se que a elaboração de decretos-lei, como o DL nº 227- B/2001, cabe na função legislativa do Estado.

Acompanhamos esta posição, na medida em que o Decreto-Lei em questão preenche os pressupostos que a doutrina maioritária reúne para se enquadrar como acto legislativo:

A. Critério Material: Poder de criação e modificação da ordem jurídica mediante a aprovação de normas com conteúdo político

B. Critério Formal: Reveste uma das formas especificas de lei previstas no art. 112º/1 da CRP: a lei, o decreto-lei e o decreto legislativo regional

C. Critério Orgânico: Reservada à competência da AR, do Governo e das assembleias legislativas das regiões autónomas (art. 161, 198 e 227 da CRP)

Resumindo, o Decreto-Lei em questão enquadra-se na função legislativa, porquanto trata-se de um poder inovador de criação e modificação da ordem jurídica exercido pelos órgãos competentes, assumindo a forma de lei e vinculando o exercício das demais funções não políticas do estado. Consequentemente, acompanhamos que se exclua da jurisdição administrativa, com base nos preceitos supra mencionados.

Quanto ao segundo pedido, ou seja, o pedido de declaração de nulidade do despacho nº 120/03, de 7/5 do Sr. Secretário de Estado do Desenvolvimento Rural e das Pescas, o Exmo. Magistrado do Ministério Público vem afirmar a natureza da norma regulamentar do mesmo pelo que à luz do artigo 51º nº1 al. e) do ETAF/84 seriam os Tribunais Administrativos de Círculo os competentes para conhecer o recurso desse despacho interposto pela entidade A. Há então que apurar se este Despacho é verdadeiramente um ato administrativo ou um ato normativo.

Ao abrigo da doutrina de Sérvulo Correia, “quando, mesmo em termos empíricos, pensamos sobre os actos jurídicos de direito público materialmente administrativos, isto é, próprios do exercício da função administrativa, imediatamente se perfilam perante nós dois tipos dominantes e distintos: os regulamentos e os vulgarmente chamados actos administrativos. Os primeiros são normas. Os segundos, actos concretos, isto é, actos que, em execução directa ou indirecta de normas, se destinam a produzirem efeitos jurídicos no âmbito de relações com um objecto especificado entre a Administração e particulares individualizados ou individualizáveis" (Noções de Direito Administrativo, pág. 267).

Tendo também em conta o artigo 120º do CPA, o ato administrativo é a decisão de um órgão da Administração Pública ao abrigo de normas de direito público que visa produzir efeitos jurídicos numa situação individual e concreta.

 Os atos normativos caracterizam-se pela sua generalidade, ou seja, os destinatários não são mencionados e abstração, ou seja, são suscetíveis de serem aplicados a um número indeterminado de casos.

Deste despacho não resulta qualquer decisão por parte de um órgão da Administração que produza efeitos jurídicos numa situação individual e concreta sendo, pelo contrário, detentor de um carácter geral e abstrato. Tratando-se, por isso, de uma norma regulamentar da autoria de um membro do Governo, a entidade competente para conhecer do recurso interposto é o Tribunal Central Administrativo (artigo 40º al. c) do ETAF/84) e não o Supremo Tribunal de Justiça.

Acordou-se então em julgar excluído da jurisdição administrativa o conhecimento do pedido de declaração de ilegalidade do artigo 11º do DL. nº 227-B/2001 e em declarar o STA incompetente em razão da matéria para conhecimento do recurso interposto do Despacho nº 120/03 do Sr. Secretário de Estado do Desenvolvimento Rural e das Pescas.

Concluindo a análise do Acórdão do Supremo Tribunal de Justiça - processo nº 01343/03 de 16-03-2004, importa destacar a importância da distinção das funções estaduais, caracterizadas pelo princípio da separação de poderes, segundo o qual “as funções do estado devem ser distribuídas pelos órgãos mais adequados em função da sua natureza e da dos seus serviços, da forma e dos procedimentos da sua atuação e da sua legitimação, de modo a que decidam de forma responsável e que pelas suas decisões possam ser responsabilizados” (Marcelo Rebelo de Sousa, Lições de Direito Administrativo).

A distinção das funções do Estado importa também para determinar que entidade terá competência para conhecer certo recurso, importância esta que foi realçada no decorrer do Acórdão. Contudo, não deixa de ser pertinente referir que este processo de distinção das funções estaduais é caracterizado, novamente devido ao princípio da separação de poderes, pelos diversos pontos de contacto entre as diversas funções. Segundo Freitas do Amaral, há pouco a distinguir entre a função legislativa e administrativa senão a subordinação da atividade administrativa à atividade legislativa. Refere também, em Curso de Direito Administrativo, casos de leis que materialmente contêm decisões de caráter administrativo e atos da administração que revestem materialmente todos os caracteres de uma lei, faltando apenas a forma e a eficácia de lei.

Deparamo-nos também com uma maior especialização dos tribunais administrativos (212º nº 3 CRP) caracterizada por um critério de delimitação do âmbito material da jurisdição administrativa, segundo Jorge Miranda e Rui Medeiros. Por isso, não deixarei de concordar com a determinação da falta de competência do STA para conhecer a ilegalidade do artigo 11º do DL. nº 227-B/2001 tendo em conta que a criação de DL se insere na função legislativa e tendo em conta o disposto no artigo 212º nº 3 da CRP e no artigo 3º do ETAF/84.

BIBLIOGRAFIA 

1. GOMES CANOTILHO E OUTRO CONSTITUIÇÃO DA REPÚBLICA PORTUGUESA ANOTADA

2. VIEIRA DE ANDRADE A JUSTIÇA ADMINISTRATIVA 

3. MARCELLO CAETANO MANUAL DE DIREITO ADMINISTRATIVO 

4. FREITAS DO AMARAL CURSO DE DIREITO ADMINISTRATIVO V1 .

5. FREITAS DO AMARAL CURSO DE DIREITO ADMINISTRATIVO 2002 VII

6. MARCELO REBELO DE SOUSA LIÇÕES DE DIREITO ADMINISTRATIVO 1999 V1 

7. SÉRVULO CORREIA NOÇÕES DE DIREITO ADMINISTRATIVO 

FRANCISCO AZEVEDO, SUBTURMA13