Análise do Acórdão Nº247/2021 do Tribunal Constitucional de 09/06/2021 - Mariana Graça Moura

 Neste comentário, pretendo realizar uma análise ao Acórdão Nº 247/2021, do Tribunal Constitucional. 

No âmbito da alteração efetuada pela Lei Orgânica nº 1-A/2020, de 21 de agosto, à Lei Orgânica nº 1/2001, de 14 de agosto (a qual se ocupa da regulação dos titulares dos órgãos das autarquias locais), a Provedora de Justiça, requereu a declaração de inconstitucionalidade, com força obrigatória geral, dos números 4 e 5, quando conjugados com o nº6 do artigo 19º desta última lei referida. 

Assim, é considerada haver uma violação do nº1 do artigo 48º , que concede a todos os cidadãos o direito de tomar parte na vida política e do nº4 do artigo 239º da Constituição, que permite que as candidaturas para a eleição dos órgãos das autarquias locais possam ser apresentadas por partidos políticos ou por grupos de cidadão eleitores. O legislador não pode proceder a uma alteração de natureza substancial que restrinja um direito fundamental da participação política, sem um motivo devidamente justificado, pelo que passou a ser vedado, a um mesmo grupo de cidadãos eleitores, apresentar candidaturas, simultaneamente, a órgãos municipais e às assembleias de freguesia do mesmo concelho, sendo-lhe somente possível fazê-lo a uma única destas. Relativamente às candidaturas às outras assembleias de freguesia do mesmo concelho, é exigido que os seus proponentes estejam recenseados em cada uma destas (nº6 do artigo 19º da Lei Orgânica 1/2001, de 14 de agosto). 

Resulta, isto, numa grave afetação do grau de envolvimento dos cidadãos na promoção e salvaguarda dos interesses próprios da comunidade que integram, visto que, o legislador, ao suprimir (devido à restrição por si imposta) potenciais proponentes de determinadas candidaturas, está a intervir na constituição dos grupos de cidadãos eleitores, acabando, de certo modo, por perturbar o conteúdo, os temas e as prioridades políticas que poderiam querer ser postas em prática. Outro fator resultante desta violação é a impossibilidade de o mesmo grupo de cidadãos eleitores disputar todos os mandatos a preencher, dado que essa limitação não se coloca aos partidos políticos. Embora seja compreensível que estes últimos tenham de responder a requisitos distintos de admissibilidade, a nova redação do artigo 19º consiste numa desigualdade entre candidaturas de base cidadã e candidaturas de base partidária, no que toca à disputa dos mandatos das autarquias locais. Este ponto contraria o estipulado no nº4 do artigo do 239º da Constituição, que enuncia que a apresentação de candidaturas para os órgãos das autarquias locais tanto possa ser feita por partidos políticos como por grupos de cidadãos eleitores. Assim, a alteração efetuada pela Lei Orgânica nº 1/2020 consubstancia uma ablação parcial deste artigo.

A Provedora afirma, ainda, não haver qualquer razão de interesse público que pudesse esclarecer esta restrição na apresentação simultânea de candidaturas, pelo que a alteração introduzida se revela lesiva e desproporcional, o que se conforma numa violação do disposto do nº2 do artigo 18º da Constituição.

De forma a acentuar esta desproporcionalidade, é referido o nº1 do artigo 23º da Lei nº75/2013, de 12 de setembro (que aprova o regime jurídico das autarquias locais), do qual se retira que existe uma articulação entre as atribuições da freguesia e do município, tal como acontece entre as competências dos respetivos órgãos. 

Passo a citar alguma doutrina mencionada no Acórdão: 

A Constituição, no nº 4 do artigo 239º, equipara os grupos de cidadãos eleitores aos partidos no acesso às candidaturas para os órgãos das autarquias locais, o que acaba por “complementar o princípio representativo da democracia através do elemento participativo” (Batista Machado,  “Democratização e Neutralidade do Estado na Constituição de 76”, in Participação e Descentralização - Democratização e Neutralidade na Constituição de 76, Almedina).

O direito fundamental a tomar parte na vida política constitui, assim, uma das vertentes em que se desdobra o direito de participação na vida pública, integrando, tal como este, o conjunto dos direitos, liberdades e garantias do indivíduo enquanto cidadão (Gomes Canotilho e Vital Moreira, Constituição da República Portuguesa Anotada, vol. I, 4.a Edição, Coimbra Editora, 2007).

Nos termos do artigo 235º da Constituição, assiste-se a um reforço da autonomia local, pois os residentes das autarquias locais podem escolher os seus representantes como podem propor candidaturas.  Isto retrata a “«abertura do sistema político para a renovação da representação política a nível local», e «a dinamização de uma verdadeira participação política e de mobilização cidadã próxima dos cidadãos» (Gomes Canotilho e Vital Moreira, Constituição. Da República Portuguesa Anotada, vol. II).

A admissibilidade de candidaturas de grupos de cidadãos eleitores consubstancia, assim, uma outra importante forma de participação política, a par dos partidos políticos, assente na auto-organização dos cidadãos, que proporciona novas modalidades de intervenção na vida pública (Manuel Meirinho Martins, Participação política e grupos de cidadãos eleitores, Instituto Superior de Ciências Sociais e Políticas, 2003).

Decisão do Tribunal Constitucional:

O Tribunal Constitucional declarou inconstitucionais, com força obrigatória geral, os números 4 e 5 do artigo 19º, quando conjugados com o nº6 desse artigo, da Lei Orgânica nº 1/2001, de 14 d e agosto, pelas alterações que lhe foram introduzidas pela Lei Orgânica nº 1-A/2020, de 21 de agosto, uma vez que consubstancia uma violação o nº1 do artigo 48º, conjugado com o nº4 do artigo 239º e com o nº2 do artigo 18º da Constituição.  

 O Juiz Gonçalo da Almeida Ribeiro, acorda com a declaração de inconstitucionalidade, dos números referidos do artigo 19 da Lei Orgânica nº 1/2001, de 14 de agosto, que consubstanciam uma violação do direito de participação política e do direito de tomar parte na vida política através da apresentação de candidaturas para as eleições dos órgãos das autarquias locais por grupos de cidadãos eleitores, previstos no nº1 do artigo 48º e no nº 4 do artigo 239º da Constituição, respetivamente.  Para este, o novo regime não constitui uma ablação, mas sim um condicionamento, uma vez que a restrição imposta pela norma não procura limitar o ato de apresentar candidaturas aos órgãos das autarquias locais na área onde estão recenseados, mas sim dificultar o exercício desse direito. 

 A Juíza Mariana Canotilho, votou a decisão, mas não apoia determinados pontos da justificação do Acórdão, dos quais se destaca o facto de os grupos de cidadãos são um meio que permite o exercício do direito dos cidadãos à participação na vida política, respeitante às propostas de candidatura. Estes, sendo individuais, é que são, sim, os titulares do direito violado, não os grupos de cidadãos. Quer isto dizer que a inconstitucionalidade não se verifica neste contexto, pois os cidadãos individuais são livres de propor a candidatura através de grupos aos órgãos autárquicos. Depois, também desacorda do facto de ser referido que as candidaturas que pelos grupos de cidadãos são propostas devem ter um regime jurídico de paridade com os dos partidos. Defende que estes possuem personalidade jurídica, que são vistos como “instituições fundamentais de uma democracia pluralista”. Assim, a desigualdade resultante da norma fiscalizada demonstra-se consistente.

A Juíza Assunção Raimundo, votou vencido, pois o facto de não ser admitido a proposta de candidatura de grupos de cidadãos recenseados em várias freguesias, não pode ser considerada uma regra que restringe um direito fundamental. O nº2 do artigo 235º da Constituição, que se preocupa com a “prossecução de interesses próprios das populações, pelo que, as normas sindicadas, permitem que um grupo de  cidadãos possa candidatar-se aos órgãos da freguesia em que se encontram recenseados. Outro aspeto mencionado é o facto de, ao ser autorizado aos grupos de cidadãos apresentar candidaturas para as eleições dos órgãos autárquicos locais, não houve a intenção de os tornar semelhantes aos partidos políticos, mas sim o intuito de mobilizar os cidadãos locais. Isto porque se se pretendesse equiparar os grupos de cidadãos aos partidos, haveria uma oposição ao nº 4 do artigo 51 da Constituição.

 O Juiz Lino Rodrigues Raimundo, votou vencido, pois os eleitores referidos no nº4 do artigo 239º que são livres formar um grupo para a propositura de candidatura às eleições dos órgãos das autarquias locais, são, de acordo com o nº2 do mesmo artigo, os “cidadãos recenseados na área da respetiva autarquia”. Deste modo, nos termos do nº6 do artigo 19º da Lei Orgânica nº 1/2001, de 14 de agosto, é necessário cumprir o critério do recenseamento. Refere, também, que não se extrai do nº4 do artigo ainda agora referido, a imposição de que têm de ser disputados por grupos de cidadãos eleitores todos os mandatos aos órgãos autárquicos.

Por último,  encontro-me de acordo com a decisão declarada pelo Tribunal Constitucional,  por  também considerar que com a nova redação dos números referidos do artigo 19º da Lei Orgânica nº 1/2001, de 14 de agosto, estamos perante uma restrição de um direito fundamental, o direito de participar na vida política, colidindo, assim, com o disposto no  nº1 do artigo 48º e no nº4 do artigo 239º e, consequentemente, com o nº2 do artigo 18º da Constituição.  Olhando para a coincidência entre a área de circunscrição territorial de cada freguesia e a área de circunscrição territorial do município, o cidadão identifica-se com ambos, pelo que, tem sentido que um cidadão eleitor tanto possa ser proponente de candidaturas aos orgãos do município e à assembleia de freguesia apresentadas pelo mesmo grupo de cidadãos. Também, tem lógica que seja permitido a cidadãos que se encontrem recenseados noutras freguesias o facto de poderem ser proponentes da candidatura por esse mesmo grupo apresentada aos orgãos municipais, pois entre município e freguesia reside um sentimento de pertença e de integração.