Análise do Acórdão do Supremo Tribunal Administrativo, processo nº 046268, de 02 de março de 2005 - Dânia Marques

Para melhor entendimento do acórdão em apreciação é necessário o desenvolvimento de várias matérias relevantes no âmbito da cadeira de Direito Administrativo. Desenvolverei a Administração Estadual Indireta, presente, neste caso, no Instituto de Comunicação Social (ICS) e no Instituto de Comunicação de Portugal (ICP) como institutos públicos, e por sua vez, assente, neste tipo de administração, poderes de superintendência, tutela e delegação de poderes. 

 

A administração estadual poderá ser exercida por órgãos e serviços da própria pessoa coletiva pública Estado – a chamada administração direta -, ou poderá ser prosseguida por pessoas coletivas distintas do Estado com vista à prossecução de fins deste – administração estadual indireta. É de sublinhar que, embora a administração estadual indireta seja uma atividade exercida no interesse do Estado, os atos praticados por tais organismos são atos deles, não do Governo. Não se tratando de uma atividade exercida pelo próprio Estado, mas sim uma atividade que o Estado transfere, por decisão sua, para outras entidades distintas dele – devolução de poderes.

 

Uma das pessoas coletivas geridas sob a alçada da administração indireta do Estado são justamente os Institutos Públicos, regulados pela lei-quadro nº 3/2004 de 15 de janeiro^1.

Os institutos públicos são pessoas coletivas de direito publico de tipo institucional, dotadas de personalidade jurídica própria (artigo 3º, nº 1, da Lei-Quadro dos Institutos Públicos (LQIP)), e de uma estrutura interna hierarquizada, que são criados pelo Estado, por uma Região Autónoma ou por uma Autarquia Local para prosseguirem interesses que em princípio caberia prosseguir diretamente à entidade que os criou, mas que se entendeu colocar a cargo de entidades de menor dimensão.

Não gozando de independência administrativa, não dispõem de orientação administrativa própria. São por via de regra entes públicos instrumentais, autonomizados por razões de conveniência, de destreza administrativa e financeira. Ainda que dotados de certa autonomia administrativa, estão sujeitos a superintendência do órgão máximo do ente-público mãe – 199º al. d) e 227º/1 al. o) CRP.

 

A superintendência é o poder conferido ao Estado ou a outra pessoa coletiva pública de fins múltiplos de definir objetivos e orientar a atuação das pessoas coletivas públicas de fins singulares colocadas por lei na sua dependência. (cf. Curso de Direito Administrativo, de Diogo Freitas do Amaral). Esta relação estabelece-se quando uma das pessoas coletivas envolvidas se encontra, em alguma medida, na dependência da outra. 

Os institutos públicos, ao serem organismos criados por devolução de poderes, estão sujeitos não só à superintendência, como à tutela administrativa. A relação de tutela administrativa entre duas pessoas coletivas públicas (a tutelar e a tutelada) determina que os atos praticados pelos órgãos da pessoa tutelada se encontrem sujeitos à interferência de um órgão da entidade tutelar, com o propósito de assegurar a legalidade ou o mérito daqueles. 

Existem diversas classificações para as formas de exercício da tutela, seguindo o apresentado pelo professor João Caupers e Diogo Freitas do Amaral: tutela integrativa/corretiva (poder de autorizar ou aprovar atos), tutela sancionatória (poder de aplicar sanções), tutela inspetiva (poder de fiscalizar), revogatória (poder de revogar atos administrativos) e substitutiva (poder de suprir omissões).

 

A superintendência e a tutela administrativa poderão ser um pouco difíceis de compreender pela sua aparente semelhança, a ponto de certos juristas definirem a natureza jurídica da superintendência como uma tutela reforçada, por comportar mais uma faculdade do que as normalmente compreendidas na tutela - poder de orientação². A superintendência apresenta um caráter mais amplo do que a tutela administrativa, pois define a orientação da conduta alheia, enquanto esta apenas controla a sua regularidade ou adequação. Esta distinção (juntamente, ainda, com o poder de direção) acolhe força legal pelo 199º da CRP.

 

Ora, aplicando estas matérias ao caso, veremos que o ICS é uma entidade pública inserida na administração pública indireta, mais propriamente, um instituto público dotado de personalidade jurídica própria, e autonomia administrativa e patrimonial (por via do artigos 3º, nº1 e nº4 e 4º/1 da LQIP). Tal como supramencionado, este instituto estará sob alçada de superintendência do Estado, especificamente, do membro do Governo responsável pela área da comunicação social (art. 4º, do decreto-lei nº 34/97, de 31 de janeiro), sendo este o secretário de Estado da comunicação social. 

Como concluímos anteriormente, os institutos públicos ao estarem sujeitos a superintendência, não deixam por isso de estar sujeitos a tutela governamental (art. 41º LQIP), estando o secretário de Estado da Comunicação Social responsável pela gestão do ICS, a fim de assegurar a legalidade ou o mérito da sua atuação. O secretário de Estado da Comunicação Social deveria então averiguar a legalidade das decisões tomadas pelo Instituto Público, ou seja, apurar se uma decisão é ou não conforme à lei, mas também o mérito das mesmas, portanto, se uma decisão é inconveniente ou não, correta ou incorreta do ponto de vista administrativo. 

É de notar o facto de os secretários de Estado não terem competências próprias, sendo as suas competências delegadas pelo Primeiro-ministro ou pelos respetivos Ministros (artigo 6º da Lei Orgânica XVI Governo Constitucional, em vigor à data do acórdão), sob a figura da delegação de poderes (prevista ao abrigo do art. 44º do Código de Procedimento Administrativo). 

Para que esta se verifique é importante atender os pressupostos da delegação de poderes, sob pena de, na não observância de um dos requisitos, incorrermos num vício de incompetência³.

 

Posto isto, mediante uma apresentação muito elementar do acórdão, analisaremos o mesmo aplicando as matérias indicadas anteriormente. 

Estamos perante um sujeito A, que afirma a existência de transmissões de rádio local de Lisboa pertencentes a outra emissora da Região do Norte. Atendendo a esta situação, A irá procurar o ICP para explicações, invocando a violação do art. 4º e 5º do decreto-lei nº 272/98 de 2 de setembro, datado a 15 de julho de1999. Posto isto, ICP alega que já teria a par da ocorrência do sucedido, e que nada poderia fazer, uma vez que a transmissão em questão teria sido autorizada pelo ICS, mais especificamente, através do secretário de Estado da Comunicação Social. Por outras palavras, observamos que fora concedida à rádio de Lisboa a autorização para a uniformização da alteração do RDS, mediante autorização do secretário de Estado da Comunicação Social, por via do art. 3º/1 do decreto-lei nº 272/98 de 2 de setembro. Além disso, a entidade recorrida, ou seja, entidade B alega irrecorribilidade do ato impugnado. Mediante a insatisfação de A, o Tribunal Administrativo declara-se incompetente, em razão de hierarquia. Assim sendo, o Supremo Tribunal Administrativo, irá verificar a legalidade da assinatura do despacho proferido pelo Secretário de estado da Comunicação Social.

 

Cabe-nos analisar se o secretário de Estado da Comunicação Social teria ou não legitimidade para manifestar a sua concordância com um parecer do seu Gabinete, no qual se conclui que a legislação em vigor não impedia a pretensão formulada pelas requerentes sobre a uniformização do seu RDS. 

Antes de mais, é-nos importante realçar que os secretários de Estado são membros do Governo, por via do art. 183/1 da CRP, sendo que estes têm funções administrativas, sob orientação direta do ministro com a pasta competente ou do Primeiro-Ministro, como já referido. Ademais, e como aludido anteriormente, o ICS está sob poderes de tutela e superintendência exercida pelo Governo, tendo esses poderes sido delegados ao secretário de Estado competente (secretário de Estado da comunicação social). 

Como tal, neste acórdão, observamos que do ato do secretário de Estado da comunicação social retira-se uma orientação genérica, que define a situação jurídica dos requerentes da uniformização do RDS, não recaindo no poder de direção. Assim, o ato deste caracteriza-se pela generalidade da orientação da entidade pública, uma vez que não são atos dirigidos à situação do particular, pois são direcionados à ordem interna. Deste modo, verificamos que não há um alcance lesivo dos direitos e interesses do recorrente, sendo esses protegidos, ao abrigo do artigo 268º, nº4, da CRP.

 

Em suma, a diretiva (impõe objetivos, mas deixam liberdade quanto aos meios para os atingir) do secretário de Estado da comunicação social caracteriza-se pela sua natureza interna, nomeadamente, dirigida ao Presidente do ICS, visto que, aquando de situação lesiva, terá que haver uma impugnação ao próprio ato que assentou essa orientação, e não à orientação em si. Por outras palavras, verificamos que o poder de superintendência releva internamente, pois é uma orientação genérica, sendo essa, definida pela fixação por parte da tutela, sendo neste caso uma permissão da pretensão, visto que a decisão os remete para o competente na matéria, também já referido anteriormente.  Posto isto, a decisão do STA recaiu mediante isso.

 

 

¹ O professor Diogo Freitas do Amaral critica a denominação da Lei nº3/2004 como lei-quadro, ao elucidar que deve entender-se como traduzindo apenas a amplitude e os objetivos ordenadores da regulamentação, sem apontar para uma especial força jurídica).

² Aliás, relativamente a esta faculdade acrescida, o professor Diogo Freitas do Amaral não considera a superintendência uma espécie de tutela, e interpreta a natureza jurídica desta como sendo poder de orientação apenas.

³ A propósito dos pressupostos da delegação de poderes, seguindo a lição do professor Diogo Freitas do Amaral, estes são: lei de habilitação, um órgão competente (o delegante) e outro (o delegado), e o respetivo ato de delegação (ato administrativo onde se verifica a transmissão da competência em causa). Todavia, o professor João Caupers diverge do professor Diogo Freitas do Amaral, relevando a vontade do delegante, ao invés do ato de delegação, defendendo que, para existir delegação, basta uma omissão juridicamente relevante, não sendo imprescindível a prática de um ato jurídico, dando o exemplo da delegação tácita, em que a lei da habilitação, em vez de prever o ato da delegação, considera certos poderes delegados, a não ser que o delegante manifeste a sua vontade em sentido oposto.

 

 

Bibliografia: 

 

- AMARAL, Diogo Freitas do «Curso de Direito Administrativo», 4º edição, Coimbra, Almedina, 2016

- CAUPERS, João; «Introdução ao Direito Administrativo», 9º edição, Lisboa, Âncora editora, 2007

Dânia Marques, nº 66413