Análise Do Acórdão Do Supremo Tribunal Administrativo - Beatriz Brazão
Análise Do Acórdão Do Supremo Tribunal Administrativo, De 18 De Abril De 2002, Proc. Nº 045271, Relator: Macedo De Almeida
O Acórdão ora em análise versa sobre várias questões pertinentes em matéria de Direito Administrativo, das quais se destacam a expropriação por utilidade pública, a persecução do interesse público e a proteção dos direitos e do interesse dos cidadãos e o princípio da proporcionalidade.
Enquadramento:
O Acórdão do Supremo Tribunal Administrativo (adiante, “STA”) em exame é proferido em sede de recurso de agravo da decisão do Tribunal “a quo”, que julgou improcedente um recurso contencioso, interposto por A…., de anulação do Despacho do Ministro da Economia, de 5 de Abril de 1999, publicado no DR- II série de 3/5/99, que declarou a utilidade pública à expropriação do direito de arrendamento relativo à fração autónoma designada pela letra “O” do prédio, sito na Rua …, Cova da Iria, Fátima, concelho de Ourém, com a finalidade de ampliar e beneficiar um estabelecimento hoteleiro de propriedade da sociedade B…, Lda. instalado naquele prédio, de utilidade turística reconhecida.
Análise:
De entre as conclusões de recurso formuladas pela agravante, mostram-se relevantes, para efeitos da nossa análise, as seguintes:
Conclusão 3 - A violação do princípio da prossecução do interesse público e da proteção dos direitos e do interesse dos cidadãos ao admitir a utilidade pública da expropriação.
O princípio da prossecução do interesse público é um princípio da atividade administrativa que se encontra consagrado no artigo 266º nº1 da Constituição da República Portuguesa (“CRP”) e no artigo 4º do Código do Procedimento Administrativo (“CPA”).
Segundo este princípio, compete aos órgãos da Administração Pública prosseguir o interesse público, no respeito pelos direitos e interesses legalmente protegidos dos cidadãos.
A primeira questão que cumpre esclarecer é a de saber se a expropriação sobre a qual versa este Acórdão reveste, ou não, interesse público.
Tal como refere o Senhor Professor Diogo Freitas do Amaral, cabe à lei a definição do que são os “interesses públicos” a cargo da Administração, não cabendo a esta última defini-los (salvo se a lei a habilitar para o efeito, conferindo-lhe competência para aprovar regulamentos independentes ou para concretizar certo tipo de conceitos indeterminados).
No que concerne ao caso concreto, cabe notar que o artigo 28º do DL 423/83, de 5 de Dezembro prevê a expropriação por utilidade pública dos bens imóveis e direitos a eles relativos necessários à construção, ampliação, adaptação ou renovação de empreendimentos a que tenham sido atribuídos a utilidade turística.
Ora, de acordo com a Matéria de Facto constante do Acórdão em análise, os interesses em confronto foram ponderados e encontravam-se preenchidos (conforme consta da Informação nº 73/98, da Direção-Geral de Turismo) os requisitos necessários para que fosse concedida a utilidade turística do hotel.
Assim, considerando o exposto, no caso sub judice, o princípio do interesse público mostra-se respeitado, pois como bem explicita o Acórdão em análise, a atribuição da utilidade pública ao poder expropriativo foi definido por lei.
Quanto a esta conclusão, é também necessário fazer referência à invocação, pela agravante, da violação dos direitos e interesses dos cidadãos ao ter sido admitida a utilidade pública da expropriação.
No caso em questão, encontramos em conflito, por um lado, a utilidade pública da expropriação e, por outro, e os direitos e interesses de A., nomeadamente, o direito de arrendamento.
Ora, como escrevem João Pacheco de Amorim, Mário Esteves de Oliveira, Pedro Costa Gonçalves, em anotação ao art 4º do CPA: “O “respeito” (dos direitos e interesses) a que se refere o preceito é concretamente, pelo menos muitas vezes, não respeito, mas sim dever de ponderação ou de consideração (...). Da existência dessas posições não deriva então, para a Administração, outra obrigação senão de as considerar e ponderar imparcial e proporcionadamente em relação ao interesse público que lhe cabe prosseguir - mas não propriamente de se abster de tocar neles.”.
Neste sentido, e tal como refere o Acórdão, os direitos e interesses de A. foram respeitados, ainda que a Administração tenha decidido pela prossecução do ato expropriatório, visto ter existido um trabalho de ponderação de todos os interesses envolvidos (imparcialidade) e em dimensioná-los proporcionadamente (proporcionalidade)”.
Conclusão 4 - Ao decidir dar acolhimento à pretensão da B …, Lda., declarando a utilidade pública nos termos descritos, o despacho recorrido violou o princípio da proporcionalidade
O princípio da proporcionalidade encontra-se consagrado em vários preceitos da CRP, como os artigos 18º, nº 2, 19º, nº 4 e 272º, n° 1. É, também, especificamente enunciado no artigo 266º, nº 2, da CRP e no artigo 79º do CPA como padrão de toda a atividade administrativa. Além disso, estando em causa um caso de expropriação, também é relevante mencionar a consagração deste princípio no artigo 3º do Código das Expropriações.
O princípio da proporcionalidade divide-se em três dimensões essenciais: adequação, necessidade e proporcionalidade em sentido estrito. Primeiramente, a adequação significa que a medida tomada deve ser ajustada ao fim que se propõe atingir, procurando-se, deste modo, verificar a relação entre duas variáveis: o meio, por um lado, e a finalidade, por outro. Já a vertente da necessidade significa que a medida administrativa deve ser, dentro do universo das medidas abstratamente adequadas que satisfazem igualmente o interesse público, aquela que, em concreto, lese em menor medida os direitos e interesses dos particulares. Finalmente, a vertente do equilíbrio (ou da proporcionalidade em sentido estrito) exige que os benefícios que se esperam alcançar com uma medida administrativa adequada e necessária ultrapassem, à luz de certos parâmetros materiais, os custos e sacrifícios que esta acarreta. Como o Senhor Professor Vitalino Canas refere, “procura avaliar-se se o ato praticado, na medida em que implica uma escolha valorativa, isto é, o sacrifício de certos bens a favor da satisfação de outros, é correto, é válido à luz de parâmetros materiais”.
No caso em apreço, a agravante alega que o princípio da proporcionalidade foi violado visto que a expropriação ultrapassou largamente o necessário para a realização do seu fim.
Parece, assim, surgir um problema quanto à necessidade: será que existe outra medida idónea que seja capaz de satisfazer o interesse público e que lese menos os direitos e interesses de A.?
No caso concreto, o Acórdão recorrido, confirmado pelo Acórdão em análise, considerou que a recorrente não havia sido capaz de demonstrar que as exigências de salubridade, higiene e funcionalidade que justificavam a aprovação do projeto e o reconhecimento de utilidade turística ao empreendimento pudessem ser alcançados sem afetação do espaço de que era arrendatária, negando provimento à sua alegação.
É que, como refere – e bem – o Acórdão, não basta a simples afirmação categórica da violação dos princípios gerais da actividade administrativa, sem articulação concreta de factos que possam sustentá-la.
Conclusão:
Em face do exposto, no meu entendimento, o Tribunal andou bem ao decidir que a expropriação em causa não violou (i) o interesse público, porquanto foi respeitado o princípio de que o poder expropriativo só pode exercer-se por causa de utilidade pública ou para a prossecução do interesse público, definido por lei ou sob sua habilitação, (ii) os direitos e interesses dos cidadãos, uma vez que o ato expropriativo foi precedido de um processo de ponderação e consideração pela Administração, nem tampouco (iii) o princípio da proporcionalidade, visto não ter a agravante sido capaz de demonstrar factos que sustentassem uma violação ao referido princípio, em qualquer uma das suas vertentes, em especial, na vertente da necessidade.
Acórdão disponível para consulta em:
Bibliografia:
AMARAL, Diogo Freitas do, Curso de Direito Administrativo, Volume II, 4º Edição, 2016
CANAS, Vitalino, Proporcionalidade (Princípio da), in Dicionário Jurídico da Administração Pública, Volume VI, 1994
OLIVEIRA, Mário Esteves de; GONÇALVES, Pedro António Pimenta da Costa; AMORIM, João Pacheco, Código de Procedimento Administrativo - Comentado, 2º edição, 2010
REBELO DE SOUSA, Marcelo, Lições de Direito Administrativo, Volume I, 1999
Trabalho realizado por: Beatriz Brazão, nº 66167, Turma B, Subturma 13
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