Análise de Acórdão do STA: autarquias locais
Análise do Acórdão do Supremo Tribunal Administrativo N0680/07.6BEPRT de 13 de Janeiro de 2022.
i: Apresentação do acórdão
O acórdão em análise, proferido pelo juiz relator Adriano Fraxenet de Chuquere Gonçalves da Cunha (relator) versa sobre os poderes das autarquias locais, mais concretamente das freguesias e os limites de circunscrição administrativa. O conflito em questão é relativo às fronteiras territoriais das freguesias representadas, sendo o objetivo a concretização desses limites materiais. O sumário do precedente identifica a lei como fonte da delimitação material das freguesias, disposto apoiado pelo artigo 4 n1 da Carta Europeia de Autonomia local: “As atribuições fundamentais das autarquias locais são fixadas pela Constituição ou por lei.” Um traço essencial do regime das freguesias, e em geral das autarquias locais, é a reserva absoluta de lei da Assembleia da República quanto à criação, extinção e modificação territorial (artigo 164 alínea n e artigo 236 n4 da Constituição da República Portuguesa), o que será observado face às leis mencionadas no acórdão ( Lei nº 1:301 e Tombo de 1786).
ii. Competência dos tribunais administrativos
Mediante a análise de um acórdão do Supremo Tribunal Administrativo, a meu entendimento é importante realizar uma introdução da atuação dos tribunais administrativos. O artigo 13 do Código de Processo dos Tribunais Administrativos dispõe o seguinte: “O âmbito da jurisdição administrativa e a competência dos tribunais administrativos, em qualquer das suas espécies, é de ordem pública e o seu conhecimento precede o de qualquer outra matéria.” Tal afirmação justifica a legitimidade do Supremo Tribunal Administrativo de decidir em relação à matéria versada no acórdão, já que a delimitação de fronteiras materiais é expressamente um tema de ordem pública. A jurisdição do STA, ao contrário dos restantes tribunais administrativos como o Tribunal Central Administrativo Norte, abrange todo o território português. Esta delimitação territorial do âmbito de ação justifica a recorrência da autora ao TCAN, já que o litígio alude a freguesias da zona Norte do país.
iii. A freguesia
A Lei 79/77, de 25 de Outubro define o conceito de freguesia no seu artigo 3 como: “A freguesia é a pessoa colectiva territorial, dotada de órgãos representativos, que visa a prossecução de interesses próprios da população na respectiva circunscrição.” Porém, seguiremos com a definição apresentada pelo professor Diogo Freitas do Amaral, devido ao seu menor grau de generalidade: “as freguesias são as autarquias locais que, dentro do território municipal, visam a prossecução de interesses próprios da população residente em cada circunscrição paroquial.” Os principais órgãos da freguesia, uma autarquia inframunicipal, são órgãos administrativos constitucionais do Estado-Administração, juntamente com o Governo, os órgãos das regiões autónomas e das restantes autarquias locais. Atente-se que o único órgão de soberania é o Governo (artigo 110 da CRP). A relação entre o Governo e os restantes órgãos administrativos, de hierarquia administrativa, é definida pelo professor João Caupers como um modelo organizativo vertical que consubstancia uma relação jurídico-funcional entre orgãos empenhados na prossecução de atribuições comuns e agentes envolvidos nas mesmas tarefas, traduzida essencialmente no poder de direção do superior e no correspondente dever de obediência do subordinado.
iv. Os interesses das freguesias
Como fundamentação para a admissibilidade do recurso, é referido o interesse das freguesias em confronto no acórdão, mencionando desvantagens de tamanha importância para a freguesia considerada desfavorecida (a freguesia de Beiriz) a níveis económicos. O âmbito económico de cada freguesia existente em Portugal é assinalado pelas verbas atribuídas pelo FEP (fundo de equilíbrio financeiro) com recurso ao Orçamento de Estado mediante o número de habitantes de cada freguesia. Sintetizando este ponto: ao diminuir os limites geográficos da freguesia de Beiriz, a população é também menos contabilizada e em consequência o apoio financeiro é de menor quantia. A atribuição de verbas às freguesias, bem como a sua existência, deriva do princípio da descentralização (artigo 237 CRP) cujo objetivo é alargar o âmbito de aplicação da atividade administrativa do Estado a entidades públicas mais próximas à população portadora dos interesses a serem assegurados. Fundamentando o princípio da descentralização administrativa recorre-se ao disposto no artigo 267 n2 da CRP: “Para efeito do disposto no número anterior, a lei estabelecerá adequadas formas de descentralização e desconcentração administrativas, sem prejuízo da necessária eficácia e unidade de acção da Administração e dos poderes de direcção, superintendência e tutela dos órgãos competentes.” A descentralização no caso das autarquias locais é uma descentralização territorial devido à existência de uma pessoa coletiva de base territorial. Na esfera da classificação da descentralização podem ser apontados 2 graus de descentralização administrativa: o primeiro grau aplica-se ao acórdão em questão, devido aos poderes das autarquias locais derivarem diretamente e imediatamente da Constituição e dos restantes atos legislativos. Já o segundo grau, refere-se a uma descentralização resultante de um ato de administração habilitado por lei. O que mais justificará a existência das autarquias locais, mais precisamente das freguesias? Será pertinente apontar o princípio da aproximação da administração às populações, contido no artigo 267 n1 da CRP. Este corolário assenta na presunção de que o interesse público é melhor alcançado através de pessoas coletivas, órgãos coletivos e serviços administrativos mais próximos da população. No domínio do artigo 267 da CRP enquadra-se o princípio da burocratização juntamente com os já referidos princípios consagrados. O imperativo da desburocratização incide sobre a estruturação administrativa de modo a obter uma maior eficiência da atividade administrativa. Para além da Constituição, dito princípio está também consagrado no Código de Procedimento Administrativo, mais precisamente no artigo 10.
v. Poder local em Portugal?
Segundo o professor Diogo Freitas Amaral, o poder local existe quando as autarquias locais apresentam um grau de autonomia quase total, adquirindo recursos suficientes para assegurar os seus interesses sem dependerem excessivamente da tutela administrativa e financeira do poder central, ou seja, do Estado. Este fenómeno é observado em países como Inglaterra e França, porém, em Portugal o nível de independência administrativa das autarquias locais é menor e este facto pode ser sustentado pelo seguinte excerto do acórdão em análise: “Sendo pacífico o entendimento doutrinário e jurisprudencial de que a criação, extinção e alteração dos limites territoriais das autarquias locais é efectuada através de lei, bem como de que, em caso de litígio acerca da localização desses limites, a sanação do mesmo por via da demarcação, em concreto, dos limites territoriais das autarquias locais é da competência dos Tribunais Administrativo.”
vi. Fundamentação e Decisão Judicial
O tribunal Central Administrativo Norte concluiu que não seria possível concluir se a parcela territorial em questão pertence atualmente à freguesia de Beiriz. A recorrente através do presente recurso de revista, insurge-se contra o acórdão do Tribunal Central Administrativo Norte recorrido por este ter revogado a sentença do TAF/Porto (que havia julgado a ação procedente), alterando o sentido decisório da mesma, fundamentalmente com o argumento de que tal sentença não tomou em consideração a Lei nº 1:301 de 10/8/1922, que criou a Freguesia de Aver-o-Mar, sendo que, tomada tal lei em consideração, resultam postos em causa os limites territoriais definidos para a Freguesia de Beiriz pelo Tombo de 1786. Posteriormente, diverge deste entendimento, sustentando que a Lei nº 1:301 não afetou, de forma nenhuma, os seus limites territoriais definidos naquele Tombo de 1786, pelo que a sentença de 1ª instância decidiu bem ao julgar a ação procedente, independentemente de ter considerado, ou não, a Lei nº 1:301, que resulta ser inócua para essa decisão de procedência. O Supremo Tribunal Administrativo decide contra a autora, sustentando que a Lei nº 1:301 determinou a integração da parcela territorial em disputa na freguesia de Aver-o-Mar. Assim, mantém-se o entendimento do acórdão do Tribunal Central Administrativo Norte.
vii. Tomada de posição
Poderá se colocar a questão de ser atribuída uma maior autonomia face à delimitação das fronteiras relativas às autarquias locais. Neste âmbito, seria debatido o carácter taxativo do artigo 7 do regime jurídico das autarquias locais (Lei N75/2013 de 12 de Setembro), onde se encontram tipificadas as atribuições das freguesias. A meu ver, propício a discussão, como se verificou no caso do acórdão analisado, não se justificando um maior âmbito de atuação por parte destas, já que o artigo 236 n4 da Constituição da República Portuguesa estabelece que: “A divisão administrativa do território será estabelecida por lei.” Atente-se que a lei mencionada no artigo 236n4 é a lei da Assembleia da República, servindo como afirmação do primado da atividade legislativa por parte da Assembleia da República.
Bibliografia:
AMARAL, Diogo Freitas do; O curso de direito administrativo volume I
DE SOUSA, Marcelo Rebelo e DE MATOS, André Salgado; Direito Administrativo Geral tomo II
DE SOUSA, Marcelo Rebelo e DE MATOS, André Salgado; Direito Administrativo Geral tomo I
CAUPERS, João; introdução ao direito administrativo
Margarida Simões
Turma B subturma 13
N66332
Comentários
Enviar um comentário