Análise ao Acórdão do Tribunal Central Administrativo do Norte - Madalena Marques

Análise ao Acórdão do Tribunal Central Administrativo do Norte, relativo ao processo 00671/11.2BEPRT, de 09/06/2022 

Inicialmente, antes da análise ao acórdão em questão através da interligação do seu conteúdo com os temas abordados na cadeira de Direito Administrativo I, é necessário fazer uma pequena exposição para que possamos perceber sobre o que este versa. 

 

Fundamentos de facto: 

Em 25/11/2009 A, encontrando-se a cumprir pena de prisão no Estabelecimento Prisional do Porto (EPP), durante um jogo de basquetebol sofreu uma lesão ao nível do tornozelo direito após uma queda, tendo sido assistido, em primeira instância, pelos serviços clínicos do EPP devido à entrose, com gelo e spray analgésico para as dores. 

A efetuou o referido tratamento aconselhado pelos serviços do EPP por vários dias, durante os quais, apesar disso, continuo a sofrer de fortes dores, não apresentando quaisquer melhoras. 

Neste seguimento, como os sintomas não regrediam, especialmente a forte dor no tornozelo lesado, os serviços clínicos do EPP encaminharam-no para o serviço de urgência da Unidade Local de Saúde. 

A foi observado no serviço de urgência da Unidade Local de Saúde uma primeira vez, em 09/12/2009, sendo que, após descrever o historial da lesão que padecia (entorse no pé direito há 2 semanas em virtude de acidente desportivo) e lhe ser efetuado RX com resultado “sem fratura aparente” foi-lhe diagnosticada uma entorse do pé e tornozelo direito e prescrito pelo médico que o assistiu, o tratamento de AINE (anti-inflamatório não esteroide), gelo e descarga - tratamento que já recebia até então. 

Em virtude da manutenção da situação verificada, ou seja, as continuas dores, no dia 15/12/2009 o A, foi de novo encaminhado pelos serviços clínicos do EPP para o mesmo serviço de urgência da Unidade Local de Saúde, onde voltou a ser analisado e onde lhe voltou a ser receitado o mesmo tratamento. 

Na sequência da manutenção da situação, e por se recusar a ser atendido pelo já referido serviço de saúde local, foi então encaminhado pelos serviços clínicos do EPP para o Serviço de Urgência do Hospital de S. João do Porto. 

Em 19/12/2009, neste serviço, A foi imediatamente encaminhado para o serviço de internamento de cirurgia vascular, onde, no mesmo dia, foi submetido a tromboembolectomia poplítea proximal e distal direita. No dia 20/12/2009 submetido a revisão de cirurgia vascular e no dia 23/12/2009 a amputação do membro inferior direito abaixo do joelho, tendo alta dia 26/12/2009.

 

Assim, podemos aferir que existiu um nexo de causalidade entre o acidente (durante atividade desportiva em estabelecimento prisional ocorrido cerca de duas semanas antes da primeira observação datada a 9 de dezembro) e a amputação major abaixo do joelho do membro inferior direito (dano físico permanente apurado).

À data dos factos, o A tinha 28 anos, encontrava-se a cumprir pena de prisão no EPP, pelo que não auferia qualquer vencimento, e era toxicodependente, bem como tinha hepatite C e hábitos de tabagismo pesado. Anteriormente ao cumprimento da pena, A havia trabalhado como trolha, atividade que pretendia retomar após o cumprimento da pena. 

 

Nestes termos, a sentença proferida pelo TAF do Porto foi julgada parcialmente procedente a ação e condenado o Réu a pagar ao Autor a quantia global de 50.000€.  Pelo que foi interposto recurso pelo Autor, uma vez que o Tribunal condenou o Réu a título de danos não patrimoniais, mas já não nos danos não patrimoniais decorrentes da incapacidade parcial permanente de que A ficou a padecer violando princípios básicos do nosso ornamento jurídico, como que o princípio da igualdade, presente no art.13º da Constituição da Républica Portuguesa (CRP), e o direito ao trabalho, art.58º da CRP. 

 

Resumido o conteúdo do acórdão, cabe-nos agora analisá-lo à luz dos conteúdos da cadeira. Em primeiro lugar, é importante referir o enquadramento do caso com a matéria das pessoas coletivas públicas, visto que não é possível compreender este acórdão e a sua ligação com o Direito Administrativo sem antes perceber o que é uma pessoa coletiva pública e que regime lhe é aplicável, uma vez que tanto o Estabelecimento Prisional do Porto como a Unidade Local de Saúde são então entidades públicas. 

Toda esta questão está intimamente ligada com o caracter descentralizador da administração, isto é, o exercício repartido da função administrativa do Estado por diversas entidades personalizadas, em contraponto, com uma situação de centralização administrativa. Isto quer dizer que, ao termos uma Administração Pública descentralizada temos uma Administração Pública que não se encontra reduzida ao Estado-Administração. 

É, então, neste contexto de Administração Pública que surgem as pessoas coletivas públicas ou de Direito Público. Não obstante, as pessoas coletivas privadas também têm um papel importante, na periferia da Administração Pública, chamadas a colaborar com as entidades públicas – instituições particulares de interesse público. 

Mas, não há dúvidas de que o núcleo essencial da Administração Pública é constituído por pessoas coletivas públicas. 

O que caracteriza uma pessoa coletiva pública e o que a distingue de uma pessoa coletiva privada? 

O conceito de pessoa coletiva pública e a distinção entre esta e a pessoa coletiva privada é uma questão controversa e difícil de definir em termos concretos, isto porque tal definição é algo vaga e varia de autor para autor. 

- Segundo o Professor Diogo Freitas do Amaral as empresas públicas são “organizações económicas de fim lucrativo, criadas e controladas por entidades jurídicas públicas.” 

- Já o Professor Marcelo Rebelo de Sousa considera que são “empresas que se distinguem de todas as demais empresas privadas participadas pelo Estado, sem influência dominante, por revestirem a natureza de interesse público que falta a estas. Umas e outras integram o setor público empresarial, mas só as empresas públicas têm regime parcialmente administrativo.”

Cumpre notar que foram desenvolvidos pela doutrina inúmeros critérios de destinados a tentar proceder a esta caracterização/identificação e posterior distinção/diferenciação. 

Os principais critérios utilizados pela doutrina portuguesa foram os da integração na organização política estadual, do fim prosseguido, da necessidade de existência, da titularidade de poderes de autoridade ou da capacidade jurídica, do tratamento jurídico genérico ou do regime jurídico. 

Ainda seria possível, em tese, utilizar o critério da criação da pessoa coletiva. 

Todos estes critérios são utilizados para ajudar a caracterizar uma determinada pessoa coletiva como sendo pública ou privada. 

Aliado às duas definições, do Professor Diogo Freitas do Amaral e do Professor Marcelo Rebelo de Sousa, respetivamente, referidas anteriormente, aos vários critérios discutidos na doutrina e rematando com os inúmeros motivos que o professor Freitas do Amaral enumera, “Se agora quisermos agrupar todos os motivos que levam à criação de empresas públicas em duas grandes categorias podemos fazer a síntese seguinte: de um lado, há motivos políticos e económicos que levam a transformar uma atividade privada em atividade pública; do outro, há motivos administrativos e financeiros que levam a converter uma atividade pública burocrática em atividade pública empresarial.”, podemos retirar algumas conclusões à cerca da natureza das pessoas coletivas referidas no acórdão em análise e perceber então os moldes em que o caso foi analisado e julgado. 

 

Assim, cumpre identificar a Unidade de Saúde Local como o Estabelecimento Prisional como sendo pessoas coletivas públicas tanto por serem organizações económicas criadas e controladas por entidades jurídicas públicas (criadas pelo Estado, e controladas por um conselho de administração nomeado pelo Estado) como por serem organizações económicas que se caracterizam por prosseguir o interesse público. Por um lado, temos a Unidade de Saúde Local que tem como objetivo assegura a bem-estar e saúde da população, neste caso, num sentido mais local/regional, enquanto o Estabelecimento Prisional prossegue o interesse público na medida em que é responsável pelo reforço da eficácia na prevenção da criminalidade e segurança de todos os cidadãos. 

            Torna-se assim inequívoco que estamos perante duas pessoas coletivas públicas. Deste estatuto advém que, no caso, os atos do centro de saúde, inclusive a questão de negligência referida no acórdão para com o Réu, têm sempre algum caracter público estando sempre sujeitos ao direito administrativo, ao direito público – “Os hospitais, centros hospitalares, institutos portugueses de oncologia e ULS são unidades de saúde do SNS e integram o setor empresarial do Estado ou o setor público administrativo” - Decreto-Lei n.º 52/2022, de 04 de Agosto 

 

Cabe agora perceber em que termos é que o Réu poderá ser indemnizado pelos danos sofridos na sequência da conduta negligente e descuidada da Unidade de Saúde Local em conjunto com o Estabelecimento Prisional – entidades estas contra quem A propôs ação administrativa. 

Como sabemos, o princípio geral na ordem jurídica portuguesa é o de que os prejuízos são suportados por quem os sofre. Mas, esta situação pode-se inverter quando estes forem causados por factos imputáveis a terceiro. Nestes casos, impõe-se que aqueles que provocaram o dano sejam responsabilizados. 

A responsabilidade civil administrativa consiste no conjunto de circunstâncias da qual emerge, para a administração e para os titulares dos órgãos, funcionários ou agentes, a obrigação de indemnização dos prejuízos causados a outrem, no exercício da atividade administrativa. 

Atualmente, a figura da responsabilidade civil pública encontra-se constitucionalmente regulada (art.22º da CRP). Este artigo veio trazer uma salvaguarda referente a direitos pessoais e patrimoniais. Além disso, a Lei 67/2007 de 31 de dezembro (alterada pela Lei nº 31/2008 de 17 de julho), veio pressupor um regime comum de responsabilidade civil extracontratual pública, aplicável ao Estado e a qualquer entidade pública, não apenas no exercício da atividade administrativa, mas também no exercício de atividade legislativa e judicial.

 

Note-se que no acórdão em questão não está em causa a qualificação do Réu, isto é, da Unidade de Saúde Local como da pessoa coletiva pública, mas sim da sua responsabilidade civil enquanto entidade pública. A qual terá a necessidade de ressarcir o lesado pelos danos que lhe foram causados devido ao comportamento negligente dos seus funcionários. Assim como foi referido na sentença proferida pelo TAF do Porto. 

Abreviaturas utilizadas:

- Constituição da República Portuguesa, doravante CRP

- Estabelecimento Prisional do Porto, doravante EPP

- Tribunal Administrativo e Fiscal, doravante TAF

Bibliografia, Webgafria e Jurisprudência consultada:

- AMARAL, Diogo Freitas, Curso de Direito Administrativo, Volume I, 3ª edição, Editora Almedina, Coimbra, 2006;

- REBELO DE SOUSA, Marcelo, Lições de Direito Administrativo, Volume I, 1999;

- https://dre.pt/dre/detalhe/decreto-lei/52-2022-187049881

- https://www.ministeriopublico.pt/iframe/regulamento-geral-dos-estabelecimentos-prisionais

- Link do acórdão: http://www.dgsi.pt/jtcn.nsf/89d1c0288c2dd49c802575c8003279c7/f1a18abf0ef46a5b802588750042a2f5?OpenDocument&Highlight=0,pessoas,coletivas

Trabalho realizado por: Madalena Elias Marques, nº66270, Turma B, Subturma 13