Análise ao Acórdão 01403/02 do Supremo Tribunal Administrativo de 13/03/2007- Pilar Palmeira
Síntese:
O caso mencionado no presente acórdão refere-se à
declaração de utilidade publica urgente da expropriação das parcelas de um
terreno onde se inseria um imóvel que teria de ser demolido para a construção
da obra A 11-IP 9.
Esta decisão resultou do despacho do Secretário de
Estado das Obras Pública, tendo sido contestada por parte do proprietário do
imóvel que seria demolido. Ao longo deste Acórdão colocam-se então diversos
pontos relevantes que se interligam com os conhecimentos que temos vindo a adquirir
na cadeira de Direito Administrativo.
A decisão de expropriação do terreno e demolição do
edifício para a construção de uma autoestrada foi contestada, invocando-se os
seguintes motivos:
(i) O ato de declaração de utilidade pública violava o
Plano Diretor Municipal de Guimarães, plano esse que incluía o prédio em causa
na Zona de Proteção de Imóvel em vias de Classificação ou a Proteger.
(ii) A declaração de utilidade seria insuficiente
“quer fáctica quer juridicamente” pois não se poderia sobrepor à dignidade de
“Imóvel a Proteger”, logo não se justificaria a sua demolição.
(iii) Invoca-se a violação do princípio da
proporcionalidade e do princípio da proibição do excesso uma vez que se alega a
possibilidade de construção de via de ligação à EN 101, sem destruição do
imóvel a proteger, por outras parcelas do mesmo terreno que teriam a área
suficiente e que não envolvessem cargos superiores aqueles que teriam com a
construção na parcela que incluía o prédio a demolir.
Como resposta aos motivos invocados na contestação
relativamente à destruição do edifício, foram utilizados os seguintes
argumentos:
(i) A fundamentação nos atos administrativos assume
uma natureza relativa considerando o tipo e natureza do ato em questão. No
presente caso, os elementos de facto em que se apoia e remete para normas
jurídicas consagram a urgência de atos do tipo em que se entrega.
O caracter urgente de expropriação encontra-se no
artigo 161º do Estatuto das Estradas Nacionais, havendo assim fundamento nos
termos legais.
(ii) Não se encontrava demonstrada a violação das
normas jurídicas que garantem proteção do edifício como património cultural,
pois o imóvel em questão encontrava-se em estado de ruína e nunca restaurado
pelo proprietário, tal como no ano de 2002 não se encontrava classificado, nem
em vias de classificação, no âmbito de património cultural e de “Imóvel a
Proteger”.
(iii) A urgência da expropriação referida encontra-se
devidamente fundamentada, tal como carece de fundamentação expressa apenas quando
a mesma não resulta da lei (referido no Acórdão de 28/11/1999). Ora, o caracter
de urgência da expropriação resulta do artigo 161º do Estatuto das Estradas
Nacionais, tal como o seu fim e motivos de expropriação se encontram definidos
e devidamente fundamentados.
Para além desse facto, as limitações impostas pelas
normas do PDM são relativamente ao uso e ocupação do solo, não relativamente à
proibição de construção ou obrigação relativa à localização.
(iii) Referente à alegada violação do princípio da
proporcionalidade, o traçado da via foi estabelecido de acordo com parâmetros
técnico-ambientais e as parcelas necessárias para a Ligação À EN 101 apenas
seriam as referidas, não havendo o mesmo nível de satisfação do interesse
publico com o mesmo grau de eficiência e adequação se a obra fosse realizada
noutro local. Desta forma, o interesse
publico em causa justificaria a lesão dos interesses privados afetados e por
esse motivo não se verifica qualquer violação do princípio da
proporcionalidade.
Podemos então retirar um ponto essencial a analisar em
detalhe deste debate relativamente à justificação ou não da demolição do imóvel
de um privado para a construção de uma estrada nacional: o conflito de interesses entre o interesse
público e interesse privado.
Análise:
A administração publica tem vindo a evoluir de uma Administração
autoritária para uma Administração prestadora de serviços aos particulares e a própria
Constituição da República Portuguesa afasta a hipótese de o individuo privado
ser tratado como mero objeto dos poderes públicos. Por este motivo, faz parte
do procedimento administrativo a atribuição de direitos e garantias ao mesmo face
à Administração e aos restantes poderes públicos, como se encontra consagrado nos
artigos 20º nº1, 48º e 268º da CRP.
Como é referido pelo professor Vasco Pereira da Silva,
o meio de atuação essencial do Direito Administrativo deixou de ser o ato administrativo
e passou a ser a relação jurídica administrativa, tendo a vantagem de o seu
âmbito de aplicação ser mais abrangente que o do ato, englobando todas as
situações em que estejam estabelecidas ligações jurídicas entre as autoridades
administrativas e os particulares e não apenas as decisões unilaterais da Administração.
O professor defende ainda que o privado se encontra perante a Administração, não
como um objeto de um poder administrativo – um simples “administrado” -, mas
como um sujeito jurídico autónomo, que ocupa uma posição igual à Administração.
No entanto, é essencial destacar o poder de decisão
unilateral tal como o poder de execução coerciva da Administração Pública ao
analisar o Acórdão referido.
O poder de decisão unilateral atribui à Administração a
possibilidade de, por exclusiva autoridade sua e sem necessidade de acordo com
o interessado, definir unilateralmente o direito aplicável à situação, sendo
essa mesma decisão obrigatória para os particulares. No entanto, a Administração
Pública é cada vez menos caracterizada pela decisão unilateral e autoritária, substituindo-se
pela decisão negociada com os cidadãos afetados. Os únicos momentos em que isto
não se verifica, são os casos em que não é possível atingir um consenso entre a
atuação pública e os interesses do privado, justificando-se ou não a atuação do
Estado.
Freitas Do Amaral não nega a existência de garantias administrativas dos
particulares face à Administração, no entanto, estas garantias só são exercidas
depois da decisão unilateral já existir, cabendo ao particular o ónus de
impugnar a decisão.
Ora, do poder de decisão unilateral, o despacho do Secretário
de Estado implicou a destruição do imóvel em ruínas, extinguindo o direito de
propriedade. No entanto, esta expropriação do terreno é um meio jurídico que
surge como forma de fazer prevalecer o interesse público, uma vez que a
construção da estrada em questão é necessária e foi ainda demonstrado que não
seria viável a sua construção numa outra parcela de forma a que não afetasse o
fim concreto da utilidade pública reconhecida.
É ainda atribuída à Administração o dever de ponderação das
escolhas relativamente ao traçado da estrada a construir, integrando o seu “poder
discricionário” de prossecução do interesse público, que foi demonstrado e
justificado, uma vez que a construção numa parcela distinta do terreno
envolveria maiores custos e ainda um risco ambiental mais elevado, pondo assim
em causa a garantia do interesse público.
Já o poder de execução coerciva consiste no poder conferido à
Administração Pública de, uma vez definido o direito aplicável ao caso, impor
as consequências de tal definição aos seus destinatários, mesmo contra a oposição
destes e sem a prévia intervenção de um tribunal. A partir do momento que a
Administração decide unilateralmente o direito aplicável a um caso concreto, pode
exigir que o particular cumpra o dever que lhe foi definido e tem ainda o
direito de executar coletivamente, sem o recurso prévio dos tribunais, a decisão
que ela própria efetuou em caso de incumprimento da parte do particular.
No entanto, o Direito Administrativo confere aos particulares
meios jurídicos de defesa contra os abusos da Administração Pública, ou seja,
garantias. No caso em análise estamos perante uma garantia de contencioso administrativo,
isto é, garantias do particular que se efetivam através dos tribunais.
Desta forma, e tendo em conta a situação referida, pode-se
aferir que o controlo da atividade administrativa sobre violação ou não do princípio
da proporcionalidade não permite que o tribunal se substitua à Administração na
ponderação das escolhas do traçado da estrada a construir.
Por fim, focando na alegada violação do princípio da
proporcionalidade, implicaria três questões que se interligam: (i) que o alegado
“imóvel a proteger” tivesse efetivamente proteção legal; (ii) o estado de ruína
do mesmo imóvel justificasse uma especial proteção do direito de propriedade;
(iii) estivesse demonstrada a possibilidade de uma alteração do projeto a que
se destina o imóvel e evitasse a destruição de ruínas, sem que isto implicasse
um agravamento de custo e manutenção da sua funcionalidade.
Nenhuma destas situações se verifica, logo a realização da
estrada nacional através de normas legais que permitem a expropriação e, tendo
ainda em conta o estado de ruína do imóvel, tal como a demonstração de um
melhor benefício do aproveitamento do terreno onde o mesmo se insere,
apresenta-se devidamente justificada e não se justifica a suposta alegação de
uma violação do princípio da proporcionalidade ou proibição do excesso.
Conclusão:
Após um estudo mais concentrado dos pontos essenciais para a
análise do Acórdão, julgo que a decisão tomada pela Administração Pública se
encontra fundamentada nos seus princípios e garante a prossecução do interesse
público da melhor forma. Neste caso, como acontece várias vezes, implicou um
confronto com os interesses de um privado, mas prevaleceu sobre os direitos do
mesmo de forma fundamentada e não de forma abusiva, uma vez que ficou
demonstrada a necessidade de utilização da parcela em causa e como a destruição
do imóvel em ruínas era necessário para a construção da estrada sem um maior
prejuízo do interesse público.
Acórdão disponível em:
Bibliografia:
AMARAL, Diogo Freitas do, Curso de Direito
Administrativo, Volume I, 4ª edição 2015
AMARAL, Diogo Freitas do, Curso de Direito
Administrativo, Volume II, 4ª edição 2016
ALMEIDA, Mário Aroso de, Teoria Geral do Direito
Administrativo, 9ª edição
Trabalho realizado por Pilar Palmeira nº 66268, Turma B, Subturma 13
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