Acórdão do Tribunal Central Administrativo Norte Processo / Interesse público / Princípio da proporcionalidade

http://www.dgsi.pt/jtcn.nsf/-/07EB48C28A14239280257EFF0058BE93

Perante o acórdão supramencionado, importa, em primeiro lugar, fazer uma breve referência à situação em causa: a proprietária de um prédio rústico sito no conselho de VR terá apresentado ao município de VR um pedido de estudo prévio de loteamento, tendo sido notificada da aprovação da viabilidade desse mesmo projeto. Mais tarde, a Câmara Municipal apresenta à autora uma proposta de aquisição do terreno mediante um montante de 76,738 euros, com vista à construção de um acesso ao cemitério, o que colidiria com o projeto de implantação do loteamento. Contudo, e mesmo assim, esta proposta veio a ser declarada de utilidade pública urgente de expropriação, por despacho do Secretário de Estado adjunto e da administração local.   Perante esta situação a autora remete uma carta à Câmara Municipal de VR onde contesta esta conduta, e onde apresenta uma alternativa à expropriação, em que o município obteria o terreno gratuitamente, e o projeto de loteamento avançaria. 

Em virtude dos factos apresentados, o foco desta análise prende-se com o conceito de interesse público e a existência ou não de uma violação do principio da proporcionalidade. 

O conceito de interesse público é um conceito jurídico indeterminado, pelo que a Administração, neste domínio, goza de liberdade de escolha do elemento ou elementos atendíveis para o seu preenchimento, desde que essa escolha seja realizada com a observância dos princípios que enformam a atividade administrativa, nomeadamente o princípio da proporcionalidade, legalidade, igualdade. 

É certo que o interesse público é o centro da atividade administrativa, é aquilo que a move, já que a administração pública visa satisfazer as necessidades coletivas, ou seja, tem por objetivo a realização do dito interesse público. Poder-se-ia pensar que este se contrapõe ao interesse particular, contudo, essa é uma falsa antagonia, visto que tem de existir alguma coincidência entre o interesse público e o interesse particular. Assim, podemos concebê-lo como uma representação daquilo é a dimensão pública dos interesses individuais das pessoas enquanto partícipes de um Estado. Por exemplo, recorrendo ao regime da expropriação, um indivíduo pode ter interesse em não ser desapropriado (interesse individual), contudo, certamente não terá o interesse individual na inexistência deste instituto, uma vez que ele próprio enquanto membro da sociedade, tem interesse em que sejam expropriados terrenos para a construção de escolas, hospitais, entre outros. Isto é, pode não ter interesse nesse instituto do ponto de vista particular, no entanto esse instituto existe de modo a proporcionar a este indivíduo e a outros, determinados bens e serviços de seu interesse. 

Segundo o professor Celso António Bandeira de Melo, de um lado existe o interesse individual, ateniente às conveniências de cada um no que concerne aos assuntos da sua vida particular, um interesse de uma pessoa ou de um grupo de pessoas singularmente consideradas. Por outro lado, temos um interesse que é também pessoal destas mesmas pessoas ou grupos enquanto membros de uma comunidade maior na qual estão inseridos, sendo este ultimo o denominado interesse público. 

Relativamente ao litígio em causa, é necessário questionar se há ou não um interesse público subjacente à expropriação do terreno para a realização de um acesso a uma área pública (o cemitério). O tribunal declarou que não se vislumbrou “com a expropriação outro interesse que não o aludido interesse público” e, de facto, a realização de um acesso a um cemitério é do interesse geral, pois é um espaço público, que pode vir a ser utilizado por qualquer um.

Quanto ao segundo ponto, é necessário vislumbrar esta decisão tendo por base, nomeadamente, o principio da proporcionalidade. Será que a declaração de utilidade pública da expropriação do terreno em questão violou o principio da proporcionalidade, visto que havia também um interesse particular em causa (o projeto de loteamento)? 

O principio da proporcionalidade, consagrado no artigo 18.º, nº2 da CRP (“devendo limitar-se ao estritamente necessário para salvaguardar outros direitos ou interesses constitucionalmente protegidos”) e no artigo 5.º/2 do CPA, proíbe o sacrifício desnecessário, inexigível ou excessivo dos direitos e interesses dos particulares, pelo que as medidas restritivas devem ser necessárias, adequadas e proporcionadas ao bem púbico que se pretende alcançar ou o mal público que se pretende evitar. 

Este principio apresenta três vertentes distintas: adequação, é necessário que o meio utilizado para a restrição seja idóneo para o alcance desse fim; necessidade, quando há um direito em causa, a via restritiva deve ser o menos onerosa possível; vertente da justa medida ou proibição do excesso, tendo em conta os direitos em causa, aquele que tem menor peso será sacrificado. 

Neste caso importa averiguar se estão preenchidos ou não os requisitos da proporcionalidade, de modo a concluir se de facto foi ou não violado este principio. 

Segundo a autora “a expropriação decretada, não vem adequada nos seus termos, nem é proporcional aos objetivos a realizar” dado que a “Câmara podia dispor gratuitamente da área de um traçado viário se tivesse aceite o acordo” que foi proposto pela autora. O acordo seria, a câmara municipal aceitar o licenciamento do loteamento do terreno agora expropriado e receber, em contrapartida, gratuitamente, o terreno necessário para construir o acesso ao cemitério. Contudo, o tribunal refere que ainda que tenha sido aprovado o projeto de loteamento, este caducou e nem sequer foi obtido o licenciamento e não o seria pois “o terreno onde  seria construída a passagem para o cemitério, através da expropriação, encontra-se qualificado como uma zona verde”.  Contudo, o tribunal refere que esta proposta da autora nunca seria concebível uma vez que, em primeiro lugar, não seria gratuita pois existiriam custos para obter tal licenciamento e depois, ainda os custos da realização das obras de acesso para o cemitério e outras que se impusessem. Assim, em conformidade com aquilo que foi concluído pelo tribunal, considero que não tendo sido apresentada pela autora outra proposta que fosse gratuita ou menos onerosa para o município, o ato de expropriação  não viola o principio da proporcionalidade. Desde já, pois é um meio adequado para prosseguir o fim pretendido, o município não podia ficar dependente da disponibilidade da autora para iniciar a construção do acesso ao cemitério, se fosse por esse critério o acesso provavelmente nunca seria construído. Quanto ao requisito da necessidade, aparentemente seria necessário recorrer a esta via, por ser a menos onerosa e também porque a alternativa apresentada pela autora seria mais dispendiosa. E por último, avaliando as duas situações em causa, a autora foi privada de dar seguimento ao seu projeto de loteamento privado e câmara seria privada de fornecer às pessoas do município um acesso ao cemitério, considero que não haja excesso algum, prevalece o interesse público. 

Bibliografia: 

REBELO DE SOUSA, Marcelo, Lições de Direito Administrativo, Volume I, 1999

BANDEIRA DE MELO, Celso António, Curso de direito administrativo 

Rita Tomás    Subturma 13     Nº 66346    Turma B