A Administração Pública e o Direito Privado

     

       

    Após a Segunda Guerra Mundial, o Estado pós-social tem intervindo cada vez mais na vida dos indivíduos sob a sua jurisdição, bem como tem procurado promover e proteger legalmente os seus interesses. Neste sentido, a utilização do Direito Privado pela Administração Pública tem vindo a crescer, de forma a tornar maior a sua eficiência nos objetivos a prosseguir, causando, contudo, problemas jurídicos como o adjacente ao acórdão em análise.

 

 Acórdão do Processo 00099/04, proferido pelo Tribunal Central Administrativo Sul, a 29 de abril de 2004; Relatora: Sra. Dra. Juíza Cristina dos Santos

              

               No caso ao qual se refere o acórdão em questão, está em causa o domínio da jurisdição sobre um contrato de uma subempreitada pública, bem como um concurso com o objetivo de designar uma empresa para fazer a mesma obra, a contrato da Casa da Música, sociedade anónima de capitais públicos pertencente à Câmara Municipal do Porto.

               Note-se que, para efeitos de jurisdição e de contencioso administrativo, os artigos 212º nº3 e 268º nº4 da Constituição da República Portuguesa ditam que a competência dos tribunais administrativos delimita-se a relações jurídicas reguladas pelo Direito Administrativo.

               O Tribunal Central Administrativo Sul começa por destacar que a Máquinas…, Lda., ao contrário do que fora considerado pelo Tribunal Administrativo do Círculo de Lisboa, argumenta que o contrato de subempreitada de obras públicas não é do foro do Direito Privado, pelo que, se assim fosse, estaríamos no domínio da autonomia privada, em que a Administração usufruiria dos direitos e deveres de um particular na relação jurídica estabelecida. Desta forma, a Administração estaria sujeita às leis civis, tal como a um processo eventualmente judicial mais eficiente e facilitado que aquele que é o administrativo.

O Tribunal menciona o artigo 9º do Estatuto dos Tribunais Administrativos e Fiscais, que dita que o contrato administrativo é o “acordo de vontade pela qual é constituída, modificada ou extinta uma relação jurídica de direito administrativo”. Os juízes deste Tribunal citam ainda o Professor Esteves de Oliveira, que defende que a definição de contrato administrativo passa por aquele que, através de entidades da coletividade, visa promover um interesse público protegido no ordenamento jurídico.

               A Casa da Música está vinculada constitucionalmente à prossecução do interesse público e ao respeito pela igualdade, pela transparência e pela boa-fé. Realce-se igualmente que as suas ações, no âmbito administrativo, são delimitadas pelo Código de Procedimento Administrativo. A Casa da Música deve respeitar as regras de Direito Administrativo quando escolhe a empresa futuramente responsável pela obra, uma vez que está a executar um ato administrativo. O Tribunal Central Administrativo Sul reforça a pertinência de tutela administrativa neste litígio com o facto de, de acordo com o Estatuto dos Tribunais Administrativos e Fiscais, a fase pré-contratual de um contrato administrativo ter de ser protegida juridicamente, uma vez que está a ser celebrado um contrato que afeta a satisfação de necessidades coletivas.

               No domínio civil, consagra-se a plena liberdade no estabelecimento de contratos obrigacionais, tendo este princípio expressão máxima no artigo 405º do Código Civil. Todavia, sob vinculação ao Decreto-Lei nº59/99 (revogado, porém, a partir de 2018), o dono da obra, que é a Casa da Música, tem o poder de controlar a legalidade e de intervir no processo contratual de forma autoritária em relação à contraparte. A Administração é, desta forma, dotada de eficácia externa e não é somente um sujeito no plano contratual, mas sim uma entidade com autoridade. O Tribunal denota, igualmente, seguindo a doutrina do Professor Paulo Otero, que a Administração não tem poder de escolher o tipo de Direito que protege a relação jurídica. Ou seja, as entidades administrativas escolhem um tipo de relação jurídica e, a partir daí, dar-se-á o regime jurídico que lhe é aplicável, na medida em que, sempre que esteja presente o interesse público num contrato, será o Direito Administrativo o responsável por proteger juridicamente a relação. A Casa da Música não pode afirmar que se encontra no âmbito da autonomia privada quando está a realizar um ato administrativo e ao abrir um concurso público para o efeito.

               O Tribunal Central Administrativo Sul concluiu que o regime jurídico de empreitadas públicas então vigente e a regulamentação constada da carta-convite por parte do dono da obra evidenciam um modo de intervenção próprio da Administração Pública através do Direito Administrativo e pelo qual a mesma se coloca numa posição distinta dos particulares. Deste modo, torna-se possível concluir a posição de alguma jurisprudência e de doutrina, que se manifestam como maioritárias, no campo da relação entre a Administração e o Direito Privado. Por imperativos constitucionais e por razões de força democrática, a Administração é e tem de estar sujeita ao império da lei, não podendo, de forma alguma, desrespeitá-la ou tratar os particulares de forma distinta ou que os prejudique, tendo de seguir rigorosamente o que os princípios do artigo 3º e seguintes do Código de Procedimento Administrativo delimitam. Caso contrário, estaríamos a cair numa conceção autoritária do Estado e numa tese negativista dos direitos do particular, dando aso à que a Administração tudo fizesse sem qualquer tipo de consequências. É também importante destacar o facto de que a lei protege de forma eficaz a legitimidade democrática e os interesses do particular, uma vez que, sendo o interesse público colocado no centro do ato, a lei, nomeadamente a Lei Fundamental, submete a Administração ao Direito Administrativo. Este Direito, embora conceda poderes de autoridade não admissíveis aos particulares, estabelece limitações que também não são imputáveis aos particulares. Realce-se ainda que, num contexto político e jurídico em que a Administração cada vez mais interage com o particular, o seu recorrer ao Direito Privado nas relações com os particulares é deveras restrito. O interesse público sobrepõe-se ao direito que a Administração tem de recorrer ao Direito Privado, pelo que, neste sentido, até a fase pré-contratual no âmbito de um ato administrativo tem de ser regulada pelo direito público, como vemos na decisão transmitida pelo acórdão. Desta forma, qualquer ato, proveniente de uma pessoa coletiva com possíveis poderes de autoridade, que possa por em causa o interesse público, tem de ser regulado pelo Direito Administrativo, não podendo recair no âmbito do Direito Privado, em que a autonomia privada acarreta apenas os interesses das partes que estão a contratar.

 

 

Acórdão disponível para consulta:

http://www.dgsi.pt/jtca.nsf/0/47e8c40a95beaa7980256e85004aaee8

 

Bibliografia:

AMARAL, Diogo Freitas do, Curso de Direito Administrativo, Volume II

 

Trabalho realizado por: Hugo Renato Pereira dos Santos, 2º ano, Turma B/13, aluno nº 66325